杨军辉等与宁波市鄞州区环境保护局行政许可一审行政判决书
宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬鄞行初字第21号
原告杨军辉等33人（名单附后）
原告兼诉讼代表人杨军辉，男，1980年3月12日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市江北区北岸琴森小区19幢1502室。
委托代理人郑克（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
委托代理人顾惠融（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所实习律师。
被告宁波市鄞州区环境保护局，住所地浙江省宁波市鄞州区新城区惠风东路568号B座。
法定代表人周君，局长。
委托代理人徐龙（特别授权代理），宁波市鄞州区环境保护局副局长。
委托代理人许能军（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。
第三人浙江**茂置业发展有限公司，住所地浙江省宁波市鄞州区高桥镇宋家漕村。
法定代表人汪乐平，董事长。
委托代理人杨佳骐（特别授权代理），浙江导司律师事务所律师。
委托代理人胡文波（特别授权代理），浙江导司律师事务所律师。
原告杨军辉等33人不服被告宁波市鄞州区环境保护局对其举报要求查处第三人浙江**茂置业发展有限公司违反行政许可行为作出《告知书》的行政行为，于2015年2月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同年3月5日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，并依法组成合议庭，于2015年3月24日公开开庭审理了本案。原告杨军辉等33人的委托代理人郑克、顾惠融，被告宁波市鄞州区环境保护局的委托代理人徐龙、许能军，第三人浙江**茂置业发展有限公司的委托代理人杨佳骐、胡文波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月24日，原告杨军辉等33人委托北京大成（宁波）律师事务所郑克和李民律师以《律师函》形式向被告举报第三人违反被告作出的环保行政许可内容向购房者交付房屋的行为，要求被告予以查处。被告于2014年12月17日向原告作出《告知书》，对原告的举报作如下答复：一、五乡北路南侧1号居住地块经环评批复后，建设单位委托宁波市环境保护科学研究设计院编制了竣工环境保护验收调查报告，明确该项目在设计、施工期时均采取了许多行之有效的污染防治和生态保护措施，环境影响报告书和环保主管部门提出的生态保护和污染控制要求已基本得到落实，建议项目进行现场验收。我局核实了环境保护验收调查报告，组织人员对该项目进行现场勘察与会议审议，并做了环保初验，已依法履行了行政许可事后监督职责。二、浙江**茂置业发展有限公司开发建设的五乡北路南侧1号居住地块住宅小区现确实已向众业主交付房屋。该住宅小区已通过了环保初验，通过了建设项目竣工综合验收，并于2013年12月26日向建设主管部门办理竣工综合验收备案手续。对于环保初验行为，你们已于2014年3月14日向人民法院提起诉讼要求撤销，此案先后经一审、二审审理，人民法院生效法律文书已认定该环保初验行为不构成违法，你们要求撤销环保初验行为的诉请被判决驳回。因此，浙江**茂置业发展有限公司交房行为无法认定为超越行政许可范围的违法行为。
被告于2015年3月11日向本院提交了以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律依据：
1、情况说明、建设项目（房产类）环境保护设施初验意见单及附件、宁波市鄞州区房地产开发项目备案证明书各1份，用以证明被告对原告的投诉进行了核实，经核实第三人确实已经交付了房屋，涉案住宅小区已通过环保初验及房屋建设项目的竣工验收，并取得了备案项目的证明书，从而证明第三人具备交房条件。
2、宁波市鄞州区人民法院（2014）甬鄞行初字第22号行政判决书、宁波市中级人民法院（2014）浙甬行终字第110号行政判决书，用以证明原告就涉案项目的环保验收行为已经两审法院生效法律文书确认，不能认定第三人的行为违法。
3、《告知书》及送达回证各1份，用以证明被告对原告举报事项在法定期限内予以答复处理的事实。
4、《环境行政处罚办法》第二十二条、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第二十三条，用以证明被告作出被诉行政行为适用法律正确，被告不构成行政不作为。
原告杨军辉等33人起诉称，原告均系第三人开发建设的五乡东大道花园楼盘（原名称为五乡镇五乡北路南侧1号居住地块居住小区）的购房者。2010年8月30日，被告就第三人拟开发建设的五乡东大道花园楼盘环境影响报告书作出批复。该批复第三条认为，根据环境影响评价报告书结论，阿克苏诺贝尔长城涂料（宁波）有限公司（以下简称阿克苏公司）在生产过程中会对本项目造成一定的环境影响，因此要求第三人只有在阿克苏公司搬迁后才能交付楼盘。2013年12月27日、28日，在阿克苏公司未搬迁的情况下，第三人通过挂号信和报纸上公告方式通知交房。2014年10月24日，原告委托律师致函被告，认为第三人在阿克苏公司未搬迁的情况下通知交房，违反了被告作出的环评批复许可内容和行政许可法第八十条规定，被告也没有履行行政许可法第六十一条规定的义务，故要求被告核实、处理第三人违反环评审批许可内容的行为并书面回复原告。该律师函于同月27日送达被告。因未收到被告的处理回复，2014年11月7日，原告再次委托律师致函被告，催促被告就是否立案处理举报事项作出回复，该函于同月10日送达被告，但被告依然未作出回复。因被告拒不受理、立案和答复的行政不行为，原告于2014年11月21日向宁波市鄞州区人民政府提出行政复议，要求确认被告的行政不作为违法，并责令其限期作出处理。复议期间即2014年12月17日，被告作出《告知书》，认为第三人交房行为没有违反环保行政许可内容。2015年1月19日，复议机关作出复议决定，维持被告于2014年12月17日作出的《告知书》。
原告认为，根据《环境行政处罚办法》第二十二条的规定，被告应在收到举报材料后七个工作日内决定是否立案。但被告分别于2014年10月27日收到原告律师以律师函形式发出的投诉件和于同月29日上午通过网站收到原告投诉信后，在七个工作日内，未就是否立案作出决定，也未答复原告；在2014年11月10日原告再次催促答复的情况下，被告仍未就是否立案作出决定，也未答复原告，被告至原告提出行政复议申请后才于2014年12月17日作出《告知书》，构成行政不作为，且该《告知书》与被告先前作出的环保批复许可内容矛盾，并违反法律规定。故诉请法院判决：1、确认被告逾期作出立案决定的具体行政行为违法；2、撤销被告于2014年12月17日作出的《告知书》；3、责令被告限期对第三人违反环评审批许可内容交房商品房的行为作出行政处罚。
原告为证明其上述主张，向本院提交了以下证据材料：
1、律师函、邮寄凭证和送达记录各2份，用以证明2014年10月24日，原告委托律师致函被告要求对第三人违反行政许可的行为进行查处，被申请人同月27日收到该函后未予回复，原告委托律师又于同年11月7日再次去函催促被告立案，被告于同年11月10收到该函的事实。
2、鄞环（2010）47号文件，用以证明2010年8月30日，被告就第三人拟开发建设的五乡东大道花园楼盘环境影响报告书作出批复，认为紧邻楼盘的阿克苏公司的环境影响，不仅要通过竣工验收，而且楼盘必须在阿克苏搬迁后才能交付。
3、商品房买卖合同33份，用以证明33位原告均系第三人开发建设的五乡东大道花园楼盘（原名称为五乡镇五乡北路南侧1号居住地块居住小区）的购房者。
4、行政复议决定书1份，用以证明原告提起行政诉讼前已向鄞州区人民政府提起过行政复议申请的事实。
被告宁波市鄞州区环境保护局答辩称：一、本案无法认定第三人存在超越行政许可范围的违法行为。第三人开发建设的五乡镇五乡北路南侧1号居住地块居住小区现确实已向众业主交付房屋。该住宅小区已通过环保初验和建设项目竣工综合验收，并向建设主管部门办理了竣工综合验收办案手续。对被告作出的环保初验行为，原告也已向人民法院提起行政诉讼要求撤销，此案经一、二审法院审理，人民法院生效法律文书已认定该环保初验行为不构成违法，原告要求撤销的诉请被依法驳回。因此，第三人关于涉案住宅小区交房行为无法认定为超越行政许可范围的违法行为。二、涉案举报不符合立案条件，原告诉请不能成立。因本案无法认定被举报人即第三人存在违法行为，根据《环境处罚办法》第二十二条规定，涉案举报不符合立案条件，被告未予立案不构成违法。被告以《告知书》形式书面告知原告涉案举报无法认定为违法行为的处理结果并无不当，原告要求确认被告未予立案行为违法的诉请不能成立。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。
第三人浙江**茂置业发展有限公司陈述称：一、第三人开发建设的涉案住宅项目已经通过了环保及其他相关部门的验收审核，并取得了建设主管部门的竣工验收备案证明，具备房屋交付条件，第三人交付行为合法有效；二、根据行政诉讼法司法解释的规定，原告申请被告履行法定职责，被告在接到申请后六十日内不履行的，原告可以提起行政诉讼，而本案被告已经在六十日内对原告的举报事项作出了答复，而且法律也没有规定被告要在七日内将是否立案情况告知原告。因此，原告要求确认被告逾期未立案的行为违法，以及要求撤销被告作出的告知行为，缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。
第三人未在举证期限内提供证据材料。
对原、被告提供的上述证据材料，经庭审质证，当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：
对被告提供的证据1，原告认为该组证据中的情况说明与本案缺乏关联性，其余证据不能证明第三人的交房行为没有违反被告作出环评批复中规定的阿克苏公司必须在交房前搬迁的许可内容。第三人对该组证据无异议。本院认为，上述证据真实、合法，且与本案具有关联性，予以认定。对被告提供的证据2，原告认为，法院生效的法律文书仅对被告的环保初验行为的合法性作出的判决，但本案被告应将第三人在阿克苏公司在没有搬迁情况下交房是否违反环评许可作为举报审查重点，因此该证据与本案缺乏关联性。第三人对该证据无异议。本院认为，该组证据系法院生效的法律文书，与本案具有关联性，故予以认定。对被告提供的证据3，原告认为，被告对原告的举报事项作出告知前没有立案调查，程序违法。第三人无异议。本院认为，该证据能够证明被告对原告的举报在60日内将处理情况告知原告的事实，予以认定。对被告提供的法律依据，原告认为与本案没有关联性，第三人无异议。本院认为被告提供的上述法律依据适用本案，予以认定。
对原告提供的证据1，被告认为2014年10月24日的律师函其于同年10月27日收到，但该律师函未盖章署名，不符合投诉举报的形式要件，其余信函无异议。第三人对上述证据表示不清楚。本院认为，被告收到原告律师函后，对律师函的来源和内容应该是清楚的，且被告也认可原告委托律师曾同时在被告网站进行举报投诉，故应认定被告于2014年10月27日收到原告的举报，本院对该组证据予以认定。对原告提供的证据2，被告和第三人对该文件的真实性没有异议，但均认为对阿克苏公司搬迁的规定不是环境影响评价报告文件的行政许可内容，是外部环境影响因素，且在环保验收时，该公司已停止生产，环保初验行为也已经法院判决并不违法，故被告的证明目的不应认定。本院认为该证据真实、合法、与本案具有关联性，故予以认定。对原告提供的证据3、证据4，被告及第三人均无异议，本院予以认定。
经审理查明，原告杨军辉等33人系第三人开发建设的五乡东大道花园住宅小区（又名五乡镇五乡北路南侧1号居住地块住宅小区）的购房者。2010年8月30日，被告对第三人拟建设的项目作出鄞环（2010）47号《关于浙江**茂置业发展有限公司鄞州区五乡镇五乡北路南侧1号居住地块小区项目环境影响报告书的批复》，同意该项目在宁波市鄞州区五乡镇蟠龙村建设，该批复同时提出相关要求：“三、根据环境影响评价报告书结论，阿克苏公司在生产过程中会对本项目造成一定影响，因此，要求你单位协同五乡镇人民政府一起协调做好阿克苏公司地块土地规划调整工作，该地块在企业搬迁后不得作为工业项目使用，你单位只有在阿克苏公司搬迁后才能交付。四、本项目应严格执行环保‘三同时’制度，项目正式交付前必须通过环保主管部门的竣工验收。”项目竣工后，第三人委托宁波环科院对涉案项目进行竣工环境保护验收调查。2013年12月，宁波环科院作出《调查报告》，建议对涉案项目进行现场验收。2013年12月23日，被告对第三人涉案项目作出环保初验意见，原则同意本项目通过环保初验。原告不服该环保初验行为，于2014年3月14日向本院提起行政诉讼。2014年6月12日，本院作出一审判决，驳回原告诉讼请求。原告不服上诉后，宁波市中级人民法院于2014年11月20日作出二审判决，维持原判。2014年10月24日，原告委托北京大成（宁波）律师事务所郑克、李民律师向原告邮寄《律师函》，认为第三人在阿克苏公司没有搬迁的情况下向购房者发出交房通知并已实际向其他部分购房者交付房屋的行为，违反了被告作出的鄞环（2010）47号《批复》许可的内容，属于超越行政许可范围进行活动，要求被告履行批后监管职责，核实处理该违反环评许可内容行为。2014年11月7日，原告委托的律师再次向被告邮寄《律师函》，要求被告就是否立案一事作出书面答复。2014年11月21日，原告向宁波市鄞州区人民政府申请行政复议，要求复议机关确认被告拒不处理的具体行政行为违法，并责令被告限期对第三人违反环评审批许可内容的行为作出处理。复议受理后，被告于2014年12月17日作出《告知书》，称第三人对五乡北路南侧1号居住地块住宅小区交房行为无法认定为超越行政许可范围的违法行为。2015年1月19日，宁波市鄞州区人民政府作出行政复议决定，维持被告作出《告知书》的行政行为。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，针对原告提出的第一个诉讼请求，即要求确认被告逾期立案的行政行为违法，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起六十日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，原告于2014年10月24日向被告举报要求查处第三人的违法行为，被告于同年10月27日收到申请后，于2014年12月17日将处理结果答复原告，没有超过法律规定的期限。至于《环境行政处罚办法》第二十二条规定的“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当初步审查，并在7个工作日内决定是否立案”，则是行政机关的一个受理行为，它是被告履行对违法行为查处职责的一个程序性的行为，并非完整的行政行为，且被告此后事实上也已经作出对原告权利义务产生实际影响的告知行为，故该立案行为不可诉。
关于原告的第二项诉讼请求，即要求撤销被告作出的《告知书》并责令被告限期对第三人违反环评审批许可内容交房的行为作出行政处罚。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等相关规定，被告作为本行政区域内的环境保护监督管理职责的行政机关，具有审批涉案项目的《环境影响报告书》和竣工环境保护验收，以及对环保违法行为的行政处罚等法定职责。本案被告作出的环境影响报告批准文件中虽有第三人交付房屋前阿克苏公司须搬迁的要求，但根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的相关规定，建设项目竣工环保验收条件之一是环境保护设施及其他措施等已按批准的环境影响报告书的要求建成或者落实，现涉案项目已通过环保验收，且被告作出的涉案项目环保初验行为也已经生效的行政判决所认定，故第三人在具备其他符合房屋交付条件的情况下实施交房的行为，并无超越环保行政许可范围。因此，被告对举报事项进行核实后作出回复原告的书面《告知书》，该告知认为原告所举报的项目已通过环保初验和建设项目竣工综合验收，第三人交房行为无法认定为超越行政许可范围的违法性，并无不当。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、对原告杨军辉等33人要求确认被告宁波市鄞州区环境保护局逾期作出立案决定的具体行政行为违法之请求，驳回起诉。
二、驳回原告杨军辉等33人要求撤销被告宁波市鄞州区环境保护局于2014年12月17日作出的《告知书》，并责令被告限期对第三人违反环评审批许可内容交房商品房的行为作出行政处罚的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨军辉等33人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为81×××01，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审　判　长　　李建宏
人民陪审员　　王锡莉
人民陪审员　　徐祖国
二〇一五年四月十三日
代书　记员　　吴　丹
附原告名单：
原告杨军辉，男，1980年3月12日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市江北区北岸琴森小区19幢1502室。
原告贺立海，男，1978年7月17日出生，汉族，浙江省象山县人，住浙江省宁波市国家高新区江南路1017号。
原告于红兵，男，1975年5月12日出生，汉族，辽宁省抚顺市人，住浙江省宁波市江东区宁徐路180弄5号608室。
原告杨鎏，男，1988年6月28日出生，汉族，浙江省新昌县人，住浙江省宁波市箕漕街金城云庭2幢2405室。
原告朱科及，男，1982年10月16日出生，汉族，浙江省嵊泗县人，住浙江省宁波市鄞州区五乡镇宝幢市场B区8-9号。
原告檀亚松，男，1985年11月17日出生，汉族，安徽省六安市人，住浙江省宁波市海曙区新芝路158弄46号201。
原告张莉清，女，1986年8月13日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市海曙区柳汀街557号。
原告陈军辉，男，1989年10月31日出生，汉族，山东省莱芜市人，住浙江省宁波市高新区星海南路8号涌金大厦12楼。
原告袁超，男，1989年8月30日出生，汉族，浙江省岱山县人，住浙江省宁波市江东区宁穿路566号创意三厂3501。
原告王涌，男，1980年1月13日出生，汉族，浙江省江门县人，住浙江省宁波市江东区舟孟巷48号505室。
原告邵俊杰，男，1986年6月19日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市海曙区开明街333号。
原告应前静，男，1982年11月18日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市海曙区中山东路93号中山大厦1204室。
原告张传雄，男，1974年11月23日出生，汉族，福建省福清市人，住浙江省宁波市鄞州区滨海投资创业中心联胜路258号。
原告徐爱贞，女，1976年10月14日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区东吴镇平塘工业园区内。
原告吴成勇，男，1976年2月10日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区钟公庙镇如意金水湾18幢55号202室。
原告潘璐杰，男，1984年1月31日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市江北区槐树路38弄9号401室。
原告曾小映，女，1979年9月6日出生，汉族，湖南省双峰县人，住浙江省宁波市海曙区开明街平安大厦18F。
原告姚忠，男，1980年7月19日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市江东区朱雀四村57幢179号201室。
原告毛胜鸿，男，1989年7月4日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市江东区北柳街128弄5号103室。
原告唐颖，女，1978年7月30日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市海曙区狮子街54弄8号102室。
原告方雪玲，女，1975年2月3日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市江东区南大步巷18号608室。
原告钟坚，男，1977年10月17日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区长寿南路126弄172号403室。
原告赖一波，男，1986年3月7日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县胡陈乡大赖村大赖2组135号。
原告董存银，男，1982年12月23日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区五乡镇仁久村经堂。
原告陈何立，男，1986年7月23日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇沈家村沈家漕。
原告钟诚忠，男，1987年10月23日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区五乡镇新河漕207号。
原告杨雪莲，女，1972年4月3日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇方庄社区。
原告季飞达，男，1981年10月16日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市北仑区小港福山路8号。
原告秦盛，男，1980年5月6日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区四明中路格林生活广场5号303室。
原告袁蓓蘅，女，1973年10月9日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省宁波市江东区王隘路47弄51号205室。
原告张益华，女，1954年4月30日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市海曙区华夏巷28号601室。
原告陈建玲，女，1970年11月19日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市青林湾东区50幢1403室。
原告王钊，男，1985年11月7日出生，汉族，江苏省响水县人，住江苏省响水县张集乡姜圩村二组10号。
附：本案适用的法律、法规及规章：
一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
……
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。