永康市明亮工具厂与永康市人民政府行政处罚二审行政判决书
浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第229号
上诉人（原审原告）永康市明亮工具厂，住所地永康市江南街道上把赵村。
负责人俞明亮，厂长。
委托代理人贾启华、和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）永康市人民政府，住所地永康市金城路25号。
法定代表人金政，市长。
委托代理人周跃明，浙江律明律师事务所律师。
委托代理人应宝庆，永康市环境保护局副局长。
永康市明亮工具厂（以下简称“明亮厂”）诉永康市人民政府环境保护行政处罚一案，金华市中级人民法院于2015年6月8日作出（2015）浙金行初字第3号行政判决。明亮厂不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人明亮厂的负责人俞明亮及其委托代理人贾启华，被上诉人永康市人民政府的委托代理人周跃明、应宝庆到庭参加诉讼。永康市人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2007年8月15日，永康市国土资源局制定《永康市表面精饰整合区启动地块拍卖办法》，8月17日，原告以每平方米2800元的价格拍卖取得永康市表面精饰整合区Ⅲ号地块8单元面积为3942.64平方米的国有土地使用权，同日，原告与永康市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同载明土地用途为工业。2012年12月31日，永康市人民政府作出《关于永康市新佳五金加工厂等14家电镀企业污染整治验收的意见》，验收结论为14家企业已基本具备验收条件，同意通过验收。2014年1月20日，浙江省环境保护厅向金华市人民政府发布《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》（浙环函（2014）30号），其中列明原告企业存在未进行环评、电镀槽液槽渣混入污水管网，排入海拓污水处理厂，未达到电镀行业整治要求的环境违法行为和环境管理问题，并要求进行查处。2014年1月22日，永康市人民政府作出永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，决定对永康市电镀企业全面实施停产整治，原告明亮厂在内的16家企业被列入停产整治的电镀企业（电镀车间）名单。另查明，永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》没有对原告进行送达，被告在作出停产整治的决定前未告知原告有要求举行听证的权利，也没有制作行政处罚决定书并送达给原告。原告明亮厂目前处于停产状态。
原审法院认为，根据被告作出行政行为时的《中华人民共和国环境保护法》第二十九条第二款规定，市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位限期治理，由市、县人民政府决定。该法第三十九条第二款规定，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。据此，被告作为县级人民政府，具有要求对造成环境严重污染的企业事业单位限期治理，责令停业、关闭的职能。本案争议的主要有二：一是原告的起诉是否超过法定的起诉期限，二是被告作出的永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》是否合法。关于争议一：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”现有证据不能证明被告作出涉案行政行为时已向原告告知了诉权或起诉期限，故被告提出原告的起诉已超过三个月法定期限的抗辩理由不能成立，原告的起诉没有超过法定起诉期限。关于争议二：本案原告客观上存在环境污染行为，根据被告作出行政行为时的《中华人民共和国环境保护法》第二十九条规定，被告有权要求其限期治理，在原告未完成治理任务的情况下，被告可以根据该法第三十九条的规定，责令其停业、关闭。鉴于原告明亮厂污染环境的事实客观存在，被告责令其停产整治于法有据。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十条、第四十二条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。作出行政处罚决定应当制作行政处罚决定书并送达当事人。行政机关作出责令停产停业的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被告作出停产整治决定的实质为行政处罚，现有证据不能证明被告已制作行政处罚决定书并进行有效送达，以及听取了行政相对人的意见、向其依法告知了相应的权利义务等事实，故被告作出的永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》程序违法。因原告明亮厂存在严重环境污染行为，撤销被告作出的涉案通知行为会给社会公共利益造成重大损害，故原告要求撤销被告永康市人民政府于2014年1月22日作出永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》的诉请，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告永康市人民政府于2014年1月22日作出永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》的行政行为程序违法。二、驳回原告永康市明亮工具厂的其他诉讼请求。
明亮厂上诉称：一、一审法院审理程序严重错误，本案应当发回重审。本案一审确认的上诉人与被上诉人之间的法律关系是环境保护行政处罚法律关系。被上诉人于2014年1月22日作出永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》。根据上述《通知》附件《整治方案》效力所及，受此行政行为影响的相对人一共是16家企业，其中除已经起诉的永康市明亮工具厂和新佳厂之外，其余14家企业都因该行政行为造成了停产停业的后果及相应的损失，是该行政行为当然的利害关系人，依法有权参与本案的诉讼，一审法院应当通知14家企业参加本案诉讼，而一审法院却出现重大遗漏。二、一审判决认定事实不清。一审法院对整合区的建立渊源及整合区内相关企业通过合法竞拍取得国有土地使用权的相关基础事实未能深入和审慎的进行查明和认定，对于当年的“三同时”因被上诉人的过错导致上诉人无法通过环评这一事实未作认定。对于当年被上诉人组织土地出让过程中的相关过错未能审理查明。被上诉人于2013年3月6日向金华市环境保护局作出的关于永康市表面精饰整合区集中供热时限的承诺函，被上诉人的主动承诺是其应当履行的义务，它的履行将有助于上诉人环评的通过，对于被上诉人未履行承诺这一最重要的事实一审法院并没有查明确认。这些过错是直接导致上诉人无法通过环评的根本原因。一审法院对于被上诉人的错误不仅不作认定，反而将所有过错推给上诉人。一审判决认定的上诉人属于造成环境严重污染企业的这一结论，上诉人坚决不予认同。上诉人认为，一审法院未能对相关基础事实进行详细的厘清，更未对造成污染后果的因果关系和过错承担进行科学严谨的认定。即使整合区企业存有污染需要重新治理，从《循环经济促进法》的角度讲也不应当搞一刀切式的全拆重建。被诉的决定明显是针对整合区内相关企业量身打造的，其深层次的原因令人质疑。三、一审判决法律适用错误。上诉人认为被诉行政行为严重违法，直接给相关民营企业造成重大经济损失。而撤销这一行政行为不仅可以挽救一批企业的财政税收，也能拉动就业，于国于民皆有利。因此撤销该行政行为不仅不会给社会公共利益造成重大损失，而且还符合中央倡导的建设集约、节约型经济生产方式的理念。综上，上诉人认为原审法院认定事实不清、适用法律错误、程序违法，请求依法撤销一审判决，发回原审人民法院重新审理。
永康市人民政府答辩称：一、答辩人认为一审判决程序合法。本案涉及是否应当追加其他14家企业作为共同原告或者第三人的问题，上诉人是单独提起诉讼的，并没有向法院申请追加其他14家企业为第三人，所以根据《行政诉讼法》第二十九条的规定，其他14家企业并不是必须追加为第三人。作为本案来说应当是一案一诉，一家企业一个诉讼。二、一审判决认定事实清楚。一审审理的内容主要是确定《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》在性质上是否为行政处罚，以及如果是行政处罚，整治方案有无按照《行政处罚法》的规定进行，也即整治方案设定的事实是否合法、有无超越职权、适用法律是否正确。就整治方案来说，鉴于上诉人等16家企业没有完成治理任务，按照《中华人民共和国环境保护法》的规定作出停产整治是有法律依据的，并且永康市人民政府认定上诉人等16家企业存在限期治理以及逾期未完成治理任务这一事实也是清楚的，所以一审对此的认定正确。至于上诉人等企业未完成治理的原因到底是一方造成还是多方造成，这并不是一审法院必须认定的事实，实际上造成上诉人当时未完成治理任务的原因无非涉及到责任承担的问题，并不属于本案审理范围。上诉人要通过环境影响评价，这是企业的义务，而不是政府的义务，所以一审判决认定上诉人没有完成治理正确。本案涉及的是行政处罚，应当按照《行政处罚法》处理，不适用上诉人所说的《循环经济促进法》。三、一审判决适用法律正确。上诉人认为只有撤销整治方案才可以挽救企业，增加财政税收，于国于民均有利，这个观点是不能成立的。正因为上诉人没有通过环保测定这个大前提，所以企业无法继续生产，如果这样的情况下还要撤销整治方案，就等于允许违反环保法的行为存在，允许这种影响污染环境的企业继续存在并继续生产，这样还能于国于民有利吗？所以虽然整治方案在程序上有瑕疵，但并不能否定整治方案在适用法律上的正确性。综上，答辩人认为一审判决认定事实、适用法律正确，程序合法，答辩人虽然对一审判决认为“整治方案程序违法”有异议，但尊重一审判决。
庭审中，双方当事人围绕着永康市人民政府2014年1月22
日作出的永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》（以下简称“10号《通知》”）中决定对明亮厂实施停产整治是否具备事实和法律依据、程序是否合法等审理重点进行质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，1989年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环保法》”）第三十九条规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。上诉人明亮厂由于未遵照《环保法》第十三条的规定，由环境保护行政主管部门对“建设项目产生的污染和对环境的影响”作出评价，被列入2012年4月28日《永康市人民政府办公室关于批转永康市电镀行业污染整治提升工作实施方案的通知》（永政办发（2012）49号）的整治名单中，该《通知》同时载明，2012年11月底前，整治工作按统一规程和标准通过验收。虽然2012年12月31日永康市人民政府作出的《关于永康市新佳五金加工厂等14家电镀企业污染整治验收的意见》认为“14家企业已基本具备验收条件，同意通过验收”，但时至今日，上诉人仍未进行环境评价，并未取得合法的环保手续。另据浙江省环境保护厅《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》（浙环函（2014）30号）载明，上诉人存在“电镀槽液槽渣混入污水管网，排入海拓污水处理厂”的行为，故被上诉人永康市人民政府决定对上诉人全面实施停产整治具备事实和法律依据。上诉人认为永康市人民政府的过错导致其无法进行环评的理由，不能改变上诉人未取得环保合法手续的事实，故上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第八条规定，行政处罚的种类包括责令停产停业。《行政处罚法》第三十九条及第四十条规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书并送达当事人。永康市人民政府仅以“通知”的形式责令上诉人停产整治不符合上述规定，且未提交证据证明10号《通知》已送达上诉人。同时，永康市人民政府在作出行政处罚决定之前，未按《行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定告知上诉人作出涉案行政处罚决定的事实、理由、依据、依法享有的权利以及有要求举行听证的权利，也没有按照《行政处罚法》第三十二条的规定听取上诉人的陈述和申辩，故永康市人民政府作出被诉行为的程序违法。鉴于上诉人经限期治理仍未取得合格的环保手续，不符合《环保法》的有关规定，也不符合《浙江省电镀产业环境准入指导意见》对电镀企业“同时设计、同时施工、同时投产”的“三同时”的要求，且环境保护是一项基本国策，关系到国计民生的重大问题，永康市人民政府作出的被诉行为程序虽然违法，但撤销会给公共利益造成重大损失，故原审法院未撤销被诉行为正确。
10号《通知》中被责令停产整治的企业共16家，上诉人仅有权就10号《通知》中针对其作出的处罚决定寻求救济，故上诉人要求追加除永康市新佳五金加工厂（另行起诉）外另14家企业为第三人的理由不能成立，本院不予支持。原审法院对10号《通知》中共涉及16家企业的情况未加甄别，直接将10号《通知》整体确认违法，存在不当，且原审判决主文第一项表述亦有误，依法应予纠正，但原审判决驳回上诉人要求永康市人民政府重新作出整治方案的诉讼请求正确。
综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项和第三款，以及第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第2号行政判决的第一项；
二、确认永康市人民政府2014年1月22日永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》中决定将永康市明亮工具厂列入停产整治的电镀企业名单的行为违法；
三、维持金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第3号行政判决的第二项。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人永康市明亮工具厂负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　马惟菁
代理审判员　　万成兆
代理审判员　　肖　夏
二〇一五年九月十五日
书记员韦若莎