䐈山市良言昌商品猪场与合山市岭南镇人民政府乡政府一审行政判决书
广西壮族自治区合山市人民法院
行 政 判 决 书
（2019）桂1381行初11号
原告合山市良言昌商品猪场，住所地广西合山市忻合二级公路边38.8公里处，注册号451381600954802。
经营者罗福姣，女，1980年2月4日出生，壮族，住广西合山市。
委托代理人周耀学，男，1981年5月2日出生，壮族，住广西田阳县，与罗福姣系夫妻关系。
被告合山市岭南镇人民政府，住所地广西合山市岭南镇人民中路211号。
法定代表人凌海，该镇镇长。
行政机关负责人黄贵文，该镇副镇长。
委托代理人周忠献，合山市岭南镇司法所所长。
委托代理人李展翅，合山市岭南镇国土规建环保安监站站长。
原告合山市良言昌商品猪场（以下简称良言昌猪场）因与被告合山市岭南镇人民政府（以下简称岭南镇政府）确认其他行政行为违法及行政赔偿一案，于2019年10月14日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于2019年10月25日向被告送达了起诉状及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告良言昌猪场委托代理人周耀学，被告岭南镇政府行政机关负责人黄贵文及委托代理人周忠献、李展翅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告岭南镇政府于2019年5月23日作出岭政责改字[2019]第12号《责令改正违法行为通知书》（以下简称通知书），经查原告存在未经批准，擅自占用岭南镇××河村××屯集体土地建设养殖场于合山市一级水源保护区内，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条和《合山市畜禽禁养区和限养区划定工作实施方案》的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令原告自收到本通知书之日起十五日内拆除违法建筑物，恢复土地原土地原状，逾期不改正的，将依法追究法律责任。
原告良言昌猪场诉称，1.请求确认被告岭南镇政府给良言昌猪场下达的《责令改正违法行为通知书》的内容违法；2.请求判决被告赔偿原告的总损失金额166372.5元（①有10头猪死亡估重4000斤×成本价6.5元=损失金额26000元；②有12头猪估重4800斤×成本价6.5元=成本价格31200元－低于成本价卖出12000元=损失金额19200元；③有27头猪估重7830斤×成本价6.5元=成本价格50895元减去卖出金额24000元=损失金额26895元；总计肉猪损失金额72095元÷成本价格6.5元/斤=猪水损失斤数11091.5斤×现在的市场价格15元/斤=肉猪总赔偿金额166372.5元）及对原告的经营场所投资损失3,900,000元进行赔偿（按投建材料成本及人工建设成本的总额评估价130,000元×可使用年限30年=3,900,000元），两项共计赔偿金额4,066,372.50元；3.由被告承担本案诉讼费。事实与理由：2019年5月份，岭南镇政府有关工作人员多次到原告经营的猪场，指出原告猪场违法，要求执行拆除原告搭建的猪场，原告未予拆除。2019年5月23日，岭南镇政府再次下达《通知书》，再指出原告猪场擅自占用岭南镇××河村××屯集体土地建设养猪场违法，未拿出违反法律条文的具体内容，原告未接到合山市水产畜牧兽医局的相关规定及合山市水利局的相关规定，不服镇政府的执法决定，多次向有关部门求助，都未得到解决原告的困扰。2019年5月23日岭南镇政府将《通知书》张贴在原告门板上，约十天过去原告猪场连续五六天内发生猪不吃饲料而死亡十头的现象，平均估重约400斤(即算400斤)，其余的猪也在镇人民政府责令拆除日期内以低于成本价格出售，直接造成原告猪场经济损失72095元。原告遭受损失，资金断链无法经营时，于2019年6月18日向岭南镇政府提交了一份申诉书，请求补足原告的损失，一女性工作人员接收申诉书审阅，未作表态或者与原告申诉意见不一致，导致寻求合山市岭南镇司法所调解，也未达成一致意见。原告再次向合山市岭南镇溯河村民委员会寻求帮助，村民委工作人员联系岭南镇政府分管领导，也未解决相关事宜。2019年6月20日，原告向合山市人民政府信访局提交关于对岭南镇政府的申诉请求，一男性工作人员接收复印受理，转给岭南镇政府信访事件。2019年7月26日，岭南镇政府对原告作出信访事项答复意见书，原告在7月下旬接到镇政府一男性工作人员的电话及合山市信访局的电话，都表示对答复不满。2019年9月16日,原告到合山市信访局看阅岭南镇政府作出的信访答复意见书，发现与原告提交的申诉书差异很大，没有对申诉的问题进行答复。
原告良言昌猪场向本院提交了如下证据、依据：
1.营业执照、身份证复印件、结婚证复印件，证明原告的主体资格；
2.责令改正违法行为通知书，证明被告的行政行为；
3.溯河村民委员会开具的证明，证明原告于2015年开始建养猪场；
4.良言昌猪场申诉书及关于周耀学信访事项的答复意见书，证明原告曾向岭南镇政府申诉，原告养猪场不违法，不占用集体土地，要求岭南镇人民政府补足损失。
被告岭南镇政府辩称，2019年5月份岭南镇政府接到合山市相关部门反馈：在岭南镇××河村××屯路边的良言昌猪场，建在合山市二级水源保护区内，并且位于备用水源地下河的正上方。接到反馈情况后，岭南镇政府即组织工作人员到现场进行实地调查，发现良言昌猪场位于能容屯饮用水水源保护区，建在合山市二级水源保护区内，未办理用地各相关手续，其行为违法，在法律上不受法律保护。良言昌猪场所有的猪粪便没有经过无害化处理，就直接排放在旁边的一块0.4亩的地里，经多年排放，现该地已经形成了面积0.4亩、深0.8米的粪塘，对养猪场下方的地下水源存在较高的污染风险。根据广西壮族自治区人民政府桂政函[2013]148号关于合山市区饮用水源保护区划定方案的批复，原告在该地建猪房违法，不受法律保护。岭南镇政府曾向原告了解，良言昌猪场当时存栏生猪50余头，重量200至400余斤，全部达到出栏条件。岭南镇政府工作人员向原告说明该养猪场的违法性质，要求原告尽快将养猪场内的生猪全部处理，并清理粪便塘及拆除养猪场地，恢复土地种植条件，虽多次做思想工作，但原告对此充耳不闻，避而不谈，不听从工作人员劝告，对该猪场拒不整改，既不自行处理存栏的生猪，也不清理养猪场。岭南镇政府对原告作出《通知书》是合法的，没有采取任何强制性行为，原告猪场损失与岭南镇政府无任何因果关系，原告要求岭南镇政府赔偿经济损失4,066,372.50元没有法律依据。综上所述，岭南镇政府向原告作出的《通知书》程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告岭南镇政府政府向本院提交了以下证据、依据：
证据一，即被告提供书证材料清单编号1.岭南镇政府证明，证明法人资格。
证据二，即被告提供书证材料清单编号2-9，其中：编号2.违法线索登记表，3.土地违法案件线索核查报告，4.93号图斑遥感图及方位图，5.关于对良言昌猪场下达通知书的请示（以下简称请示》及《通知书》，6.执行的法律依据条目节选，7.工作人员证件图片，8.被告对良言昌猪场开展工作的图片，9.国土调查云核查情况说明。证明土地违法线索的发现以及开展初步核查的情况，执法程序及依据的合法性。
证据三，即被告提供书证材料清单编号10-12，其中：编号10关于良言昌猪场位于水源保护区的图例说明，11.合山市人民政府办公室关于印发合山市畜禽养殖禁养区和限养区划定工作实施方案的通知，12.广西壮族自治区人民政府关于合山市市区饮用水水源保护区划定方案的批复。证明良言昌猪场位于一级水源保护区范围，属于合山市人民政府文件划定的畜禽养殖禁养区。
证据四，即被告提供书证材料清单编号13，关于周耀学信访事项的答复意见书。证明对业主周耀学上访事项的答复。
经庭审质证，原告对被告提供的证据一至四中的1、2、3、4、7、8、9、10、11无异议，对证据二中的5号，认为《请示》中写猪场荒弃状态以及达到出栏状态这两句话认为存在矛盾，被告在通知书中指出良言昌猪场违法占用集体土地，原告有异议不签收，被告就张贴在良言昌猪场门口；对6号有异议，认为原告用的地不是集体土地也不是国有土地；对证据三中的12号有异议，认为文件只是调查报告，并未作出禁止的表明，对证据四有异议，认为原告业主2019年9月16日才收到文件，该答复与原告提出的申诉书未达到一致，原告不认同该答复。被告对原告提供的证据1、2无异议，对证据3有异议，认为该证据与本案没有关系；对证据4的合法性关联性有异议，认为与下发的通知书无关，养猪死亡没有其他证据证明，被告没有任何赔偿原告的依据。
本院对上述证据认证如下：对当事人无异议的证据，本院予以确认。对被告证据二中的5号证据，其中“请示”属于内部工作汇报，不具有对外效力，《通知书》张贴在良言昌猪场门口是事实，该证据系本案被告作出行政行为的载体，本院予以确认。对证据二中的6号证据，系被告适用的法律依据，从《中华人民共和国土地管理法》第四十三条条文释义“农民集体所有的土地”是指农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的之外的土地，包括乡、村和村民组所有的土地、农民的宅基地、自留地、自留山，农民承包的除规定为国家所有的耕地、林地、草地等。根据上述条文解释，良言昌猪场即使是使用经营者承包的土地，该土地也系集体的土地，因此，本院不采纳原告认为其不占用集体土地的意见；对证据二中的12号，系政府规范性文件，三性予以认可。对证据四，系被告作出涉案行政行为之后对原告经营者要求行政赔偿进行的不予赔偿的信访答复，对原告违反相关法律法规的事实进行了说明，表明良言昌猪场生猪死亡与被告无关，不应承担任何赔偿责任，不予采纳原告的申请意见，原告于2019年9月16日收到是事实，因其不服该答复而提起本案诉讼。对原告提供的证据3，结合岭南镇环保安监站作出的“国土调查核查云核查情况说明”，可采信原告2015年开始建良言昌猪场的事实；对原告提供的证据4，申诉书可证明原告向被告提出书面申诉，要求赔偿猪场损失72,095元，结合本案其他证据，本院不采信良言昌猪场不违法，不占用集体土地的证明目的。
经审理查明，良言昌猪场位于合山市忻合二级公路能容屯路段旁，建设场地规模可养生猪存栏300头左右，系罗福姣与周耀学夫妻共同经营。2019年2月至5月期间，岭南镇规建环保安监站执法人员巡查发现良言昌猪场于2015年在未办理合法用地审批手续的情况下建设，且建在能容屯地下河正上方地面上，位于合山市市区饮用水水源保护区能容饮用水水源保护区的一级保护区范围，期间曾口头建议良言昌猪场经营者立即整改，并处理尚存栏的50多头达到出栏条件的生猪，但良言昌猪场未进行整改。2019年5月20日，岭南镇规建环保安监站书面向岭南镇政府请求下达《通知书》，要求责令良言昌猪场停止违法行为，恢复土地耕种条件。2019年5月23日，岭南镇政府向良言昌猪场作出《通知书》并于同年5月24日送达至良言昌猪场，因良言昌猪场实际经营者周耀学拒绝签收，送达人员经其同意将《通知书》张贴在良言昌猪场门口。2019年6月18日，良言昌猪场及实际经营者周耀学向岭南镇政府递交申诉书，称其占用分产到户的土地搭建养猪场使用，被告下达的通知书指出其猪场违法占用屯集体土地，责令拆除，不符合其猪场始建的目标，已造成其生产、生活的不便及经济损失，其中已造成经济损失72,095元，要求岭南镇政府赔偿。2019年7月26日，岭南镇政府对周耀学作出关于周耀学信访事项的答复意见书，对原告违反相关法律法规的事实进行了说明，表明原告猪场生猪死亡与被告无关，不应承担任何赔偿责任。周耀学于2019年9月16日在合山市信该局收到该答复书，表示不认可该答复。2019年10日14日，良言昌猪场遂诉至本院，诉讼中，未能举出因被告张贴通知书造成其猪场损失的证据。
另查明，岭南镇政府对良言昌猪场作出《通知书》无法律法规的明确授权。现良言昌猪场已停业，该猪场建筑物尚未拆除。
本院认为，本案争议焦点为：1.被告岭南镇政府作出《通知书》的行为，是否具有合法性；2.被告岭南镇政府是否应当给予原告行政赔偿。
关于第一个焦点，根据行政诉讼法及司法解释相关规定，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为合法性实行全面审查，不受当事人诉讼范围的限制，人民法院经审查后根据具体案件事实和法律规定作出适当判决，判决方式亦不必然受限于当事人的诉讼请求。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理应当依照法律、法规、规章的规定进行，要严格遵循法定的权限和程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十六条第一款规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第六十七条第四项规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”第七十六条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。……”《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定，“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”根据上述规定，对违反土地管理、环境保护的行为，只有县级以上人民政府土地行政主管部门和环境保护主管部门有权分别依法进行查处，其他行政机关不具有对此作出行政行为的职权。本案中，在没有法律、法规的明确授权下，岭南镇政府不具备对涉案事项进行查处的法定职权。岭南镇政府向原告作出《通知书》系超越职权，应属无效，依法应判决撤销，至于原告尚未拆除的涉案建筑物，不属于本案审理范围，可由有权行政机关在本案判决生效后组织调查并作出相应的处理。
关于第二个焦点问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，违法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。从上述规定可知，受害人取得行政赔偿必须同时具备以下四个要件：第一，必须是行政机关或行政机关工作人员行使职权的行为；第二，必须是行为依法确认违法；第三必须存在损害事实，且受损害的是合法权益；第四，损害事实是在执行公务、行使行政管理权过程中发生的，而且与违法的行政行为有因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，虽然岭南镇政府的行政行为被确认为违法，但原告没有充分证据证明其受损害的事实，其提供自己估算的经济损失无证据证实，其中主张的预期收益损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项关于“按照直接损失给予赔偿”的规定，不属于行政赔偿的范围，即使原告生猪受损害，也与被告向其作出并送达张贴《通知书》的行政行为无因果关系，原告涉案建筑物因违反相关法律法规规定，并非系受上述国家赔偿法所保护的合法权益，且至今也尚未拆除，故原告关于要求行政赔偿的诉讼请求缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项、第七十五条，《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项、第三项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：
一、撤销被告合山市岭南镇人民政府于2019年5月23日对原告合山市良言昌商品猪场作出的岭政责改字[2019]第12号《责令改正违法行为通知书》；
二、驳回原告合山市良言昌商品猪场请求被告合山市岭南镇人民政府赔偿经济损失4,066,372.50元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告合山市岭南镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区来宾市中级人民法院。
审　判　长　　莫善球
人民陪审员　　华超芳
人民陪审员　　罗伟华
二〇一九年十二月二十八日
法官　助理　　潘　敏
书　记　员　　罗桂婷
附：相关法律、司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
2.《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。
第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。
第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第一条《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。
第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。
第二十八条当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
4.《中华人民共和国土地管理法》
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
5.《中华人民共和国环境保护法》
第十条国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。
第二十四条县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。
6.《环境行政处罚办法》
第十四条县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。
第十七条县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。
经法律、行政法规、地方性法规授权的环境监察机构在授权范围内实施环境行政处罚，适用本办法关于环境保护主管部门的规定。
7.《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》
第三十五条任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准。
在农用地范围内建设永久性建筑物、构筑物的，应当办理建设用地审批手续。