戴长敬与丰县环境保护局、丰县农业委员会不履行法定职责二审判决书
江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）徐环行终字第00003号
上诉人（原审原告）戴长敬，女，1975年10月4日生，汉族，居民。
委托代理人骆永亮，江苏非圆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丰县环境保护局。
法定代表人魏翔，该局局长。
委托代理人尚韬，该局副局长。
被上诉人（原审被告）丰县农业委员会。
法定代表人张世景，该委员会主任。
委托代理人刘恒军，该委员会工作人员。
委托代理人李新，江苏鸿国律师事务所律师。
上诉人戴长敬因诉被上诉人丰县环境保护局、丰县农业委员会行政不作为违法一案，不服沛县人民法院（2014）沛环行初字第0008号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月24日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月22日公开开庭审理了本案。上诉人戴长敬及其委托代理人骆永亮，被上诉人丰县环境保护局的委托代理人尚韬，被上诉人丰县农业委员会的委托代理人刘恒军、李新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，丰县人民政府于2005年12月9日颁布《县政府关于﹤丰县养殖水域规划﹥的批复》（2005-2010年），明确丰县渔业养殖规划和范围。2009年10月1日，戴长敬与国营丰县大沙河林场签订《水面承包合同》，约定“戴长敬承包大沙河中泓从华山闸北起至丰沛接壤处止，水面面积为480亩，每亩承包费为40元，共计19000元，承包期从2009年10月1日至2014年10月1日。”，该水域不属于丰县人民政府规划养殖水域范围，戴长敬也未向丰县人民政府农业委员会办理渔业养殖手续。2012年7月29日，戴长敬承包的水域陆续出现死鱼现象。次日，原告向丰县环境保护局、丰县农业委员会报告养殖的鱼出现死亡。丰县环境保护局、丰县农业委员会的工作人员到达现场。丰县环境保护局提取了现场水样，并制作《现场监督检查情况记录》，告知报告人立即到渔政部门反映鱼死亡情况，以及尽快委托有资质的单位对鱼死亡原因进行鉴定。丰县环境保护局对大沙河华山闸北周围的企业进行了现场检查，并对企业排放的废水取样监测，未发现有超标排放废水的情况。2012年7月30日，丰县农业委员会到达现场后，进行询问调查、现场勘验，并对死鱼抽样，经初步诊断为非鱼病引起死亡，收集了鱼种购进单，调查当时成鱼的市场价格，并建议委托有资质的鉴定机构对鱼死亡的原因进行鉴定。另查明，戴长敬未向丰县环境保护局提交委托其对养殖水域的水体进行水质监测的书面申请。丰县环境保护局未能将地表水水质监测结果及时告知戴长敬。包道健的真实姓名为包身健，受戴长敬委托代为办理鱼死亡相关事宜。
原审法院认为，一、关于被告丰县农业委员会是否存在不作为问题。《中华人民共和国渔业法》第三十六条第二款规定：“渔业水域生态环境的监督管理和渔业污染事故的调查处理，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定执行。”《中华人民共和国水污染防治法》第六十八条第二款规定：“造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，应当向事故发生地的渔业主管部门报告，接受调查处理。”被告丰县农业委员会具有本行政辖区内渔业污染事故调查处理的法定职权。国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布《渔业污染事故经济损失计算方法》（国家标准GB／T21678-2008）将“渔业污染事故”定义为：“单位和个人将某种物质和能量引入渔业水域，损坏渔业水体使用功能，影响渔业水域内的水生生物繁殖、生长或造成该生物死亡、数量减少，以及造成该生物有毒物质积累、质量下降等，对渔业资源和渔业生产造成损害的事实。”《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第（四）项规定：“渔业水体，是指划定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼虾贝藻类的养殖场的水体。”《中华人民共和国渔业法》第十一条规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。”2004年10月28日，徐州市林牧渔业局、徐州市水利局、徐州市环境保护局联合下发《关于进一步做好渔业污染事故处理工作的通知》（徐环发（2014）190号），该通知要求符合养殖规划并依法领取养殖证的水域受法律保护，否则不予受理。根据上述法律法规和规范性文件，被告丰县农业委员会不具有对非渔业养殖规划范围内发生的鱼死亡事故进行受理并调查处理的法定职责。本案原告戴长敬的渔业养殖区域不属于丰县人民政府规划的渔业养殖范围，该水域不属于渔业水体，并且戴长敬也未办理相关的渔业养殖证，所以被告丰县农业委员会不具有原告戴长敬所报告的死鱼事故进行调查处理的法定职权。但是，被告丰县农业委员会接到报告后达到事故现场，进行了一些调查处理的相关工作：对报告人进行了询问，制作了询问笔录、现场勘验笔录等材料，并对现场死鱼进行了采样，作出初步诊断，并告知报告人应当到有资质的鉴定机构对鱼死亡原因进行鉴定。二、关于被告丰县环境保护局是否存在不作为问题。根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款“县级以上人民政府环境保护主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被告丰县环境保护局具有对本辖区的环境保护工作进行监督管理的法定职责。2012年7月30日，被告丰县环境保护局接到报告死鱼情况后，到达现场进行监督检查，告知委托有资质鉴定单位对鱼死亡原因进行鉴定，对养殖水域的水样进行取样监测。被告丰县环境保护局对周围的污染源进行排查，对原告举报的徐州晨宇金属制品厂等相关企业进行了检查，提取徐州晨宇金属制品厂所排废水进行了监测，经监测该厂所排废水已达标，无超标排放的情况。被告丰县环境保护局在现场检查中发现，徐州晨宇金属制品有限公司违反《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理办法》的相关规定，被告丰县环境保护局已现场责令该厂停止违法生产，并进行了相关处理。所以，被告丰县环境保护局接到报告后，对死鱼事故现场进行了监督检查，对现场水质进行了监测，对事故周围的企业进行了相应的监督检查和监测，其已经履行了相应的法定职责，并不存在行政不作为的现象。因原告戴长敬未向有资质的鉴定机构申请对鱼死亡原因的鉴定，所以无法确定鱼死亡的真正原因。关于被告丰县环境保护局未能及时将水质监测结果告知原告戴长敬的问题。根据《政府信息公开条例》第九条关于“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；”、第十条“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。”规定，被告丰县环境保护局应当及时向社会公开其对大沙河2012年7月30日水质监测结果，尤其应当及时告知原告戴长敬关于水质监测的相关情况，以便戴长敬能够及时了解相关情况。被告丰县环境保护局未将水质监测结果及时告知戴长敬，其行为存在不当之处，应当在今后的工作中加以纠正。综上，原告戴长敬主张确认被告丰县农业委员会未履行调查收集渔业污染事故损失，委托有资质的鉴定机构进行鉴定、评估及给予调解处理法定职责行为违法；被告丰县环境保护局未履行查清污染源及鉴定鱼死亡原因，并对造成污染的企业和个人给予处罚法定职责行为违法的诉讼请求缺乏事实、法律依据，不应予以支持。遂依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告戴长敬请求确认被告丰县环境保护局、丰县农业委员会行政不作为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告戴长敬承担。
上诉人戴长敬上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律不完整。根据被上诉人提供的证据，戴长敬承包的养殖区属于丰县政府规划的养殖水域。关于未办理养殖证问题，渔业法第十一的条规定有两款，原审法院适用了前一款，而第二款规定：“集体所有或全民所有由农业集体集体经济组织使用的水域、滩涂可以由个人或集体承包从事养殖生产”。这里对是否必须要有渔业养殖证没有规定。丰县环保局接到报告后只做了表面应付工作，没有进行实质性调查。环保局提供的监督检查证据均为复印件且许多证据相互矛盾，前后内容不一致，无法证明案件真实状况。请求二审查明事实，撤销原判，依法作出公正判决。
被上诉人丰县环境保护局辩称，丰县环境保护局接到举报后即到现场调查证据，制作了现场检查笔录，当事人也在笔录上签字，同时告知了环保局的职责权限及当事人的权利救济途径。当日下午，环境保护局采集了水样，化验报告在同年8月3日出来，并于8月20日向县政府进行了汇报。针对上诉人所提污染水域及周边4家企业，被上诉人根据规定进行了监督，履行了法定职责，对上诉人的举报依法及时作出处理。丰县环保局无权处理渔业污染事故。请求维持原判。
被上诉人丰县农业委员会辩称，上诉人养殖范围非养殖区域，不属于丰县农业委员会管理范围。丰县农业委员非本案适格被告，上诉人对农委会的上诉请求应当驳回。养殖依照法律规定应当实行许可。上诉人未经许可，属于非法养殖。
原审原告向一审法院所举证据材料有：1、《都市晨报》；2、《丰县大沙河林场水面承包合同书》；3、工商登记（徐州润泽肥业有限公司、徐州信发橡胶科技有限公司、徐州晨宇金属制品厂、徐州华山机械制造有限公司）；4、包身健的证言。法律依据：《中华人民共和国环境保护法》第七条、第三十八条；《中华人民共和国水污染防治法》第八条、第六十八条第二款；《中华人民共和国渔业法》第十一条；《渔业水域污染事故调查处理程序规定》第四条、第五条、第七条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条。
原审被告丰县环境保护局向原审法院所举证据有：1、地表水水质监测结果报表；2、《关于人民来信20120823号办理情况的报告》（丰环报（2012）45号）；3、丰县环境信访投诉交办单；4、环境信访登记表；5、照片两张；6、现场监督检查情况记录；7、工作日志；8、《关于戴长敬反映鱼死亡要求给予水质监测结果的答复意见》（信访复字03号）和回执；9、徐州晨宇金属制品厂等四企业的监管档案；10、网页报道。法律依据：《中华人民共和国水污染防治法》第六十八条、第八十三条、第八十六条、第八十九条。
原审被告丰县农业委员会向原审法院所举证据、依据有：1、《县政府关于﹤丰县养殖水域规划﹥的批复》（丰政复（2005）39号）；2、江苏省水利厅《关于转发﹤省政府关于江苏省骨干河道名录的批复﹥的通知》（苏水计（2010）96号）；3、询问笔录三份、现场勘验笔录一份、鱼死亡抽样单二份、来访记录一份，华山农资市场办公室的证明一份、鱼苗款收条二份；4、工作汇报两份；5、丰县人民政府的证明一份；6、《关于进一步做好渔业污染事故处理工作的通知》（徐环发（2014）190号文件）。法律依据：《中华人民共和国水污染防治法》第六十八条、《中华人民共和国渔业法》、《渔业水域污染事故调查规定》。
上述证据均已随案卷移送至本院。二审中，双方当事人均未提供新的证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定是正确的，予以确认。
庭审辩论中，双方方当事人围绕本案争议焦点即两被上诉人分别是否存在行政不作为，原审判决是否正确等问题进行了法庭辩论。
上诉人戴长敬表示坚持上诉观点并认为，经上诉人报告后，两被上诉人未依法及时履行职责，没有查明鱼死亡原因，未评估鱼死亡损失数额。根据丰县环保局文件，农委应当采集鱼样和水样并由相关单位做鉴定，以确定鱼死亡的原因、性质，包括污染物、污染源，并依法进行调查处理。丰县环保局应依法对污染事件进行调查处理；两被上诉人未依法履行职责，造成鱼死亡原因无法查清，损失无法确定；水检测报告一年后才送达，环保局弄虚作假。上诉人承包渔场的性质，不构成被上诉人不作为的理由。原审判决认定事实错误。原审应列丰县大沙河国营林场为第三人而未列其为第三人，事实不清。丰县环保局表示坚持答辩意见并认为，上诉人养殖的鱼死亡并不必然为污染事故所致。鱼死亡是否为污染事故所致，不是环保局的职责。上诉人没有书面委托丰县环保局对水质进行化验，其没有义务提供化验报告。丰县环保局不具备对养殖水质的鉴定资质等。丰县农委表示坚持一审辩论质证意见及二审答辩意见并认为，上诉人的养殖区域不属于农委执法范围。事故发生后，农委积极进行处理，现场采样，包括将鱼死亡原因结果告知上诉人，并要求上诉人到省级部门作进一步鉴定。对于鱼死亡损失数额问题，农委可应上诉人要求，随时评定，但这不是农委的法定职责。
本院认为，首先，关于丰县农业委员会是否存在行政不作为问题。《中华人民共和国渔业法》第三十六条第二款规定：“渔业水域生态环境的监督管理和渔业污染事故的调查处理，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定执行。”《中华人民共和国水污染防治法》第六十八条第二款规定，造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，应当向事故发生地的渔业主管部门报告，接受调查处理。据此，丰县农业委员会具有本行政辖区内渔业污染事故调查处理的法定职权和职责。对于“渔业污染事故”，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布《渔业污染事故经济损失计算方法》（国家标准GB／T21678-2008）明确为：“单位和个人将某种物质和能量引入渔业水域，损坏渔业水体使用功能，影响渔业水域内的水生生物繁殖、生长或造成该生物死亡、数量减少，以及造成该生物有毒物质积累、质量下降等，对渔业资源和渔业生产造成损害的事实。”同时，《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第（四）项规定：“渔业水体，是指划定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼虾贝藻类的养殖场的水体。”从本案证据来看，戴长敬的渔业养殖区域不属于丰县人民政府规划的渔业养殖范围，该水域不属于法定渔业水体，上述规定，丰县农业委员会对该非渔业养殖规划范围内发生的鱼死亡事故并不负有调查处理的法定职责。此外，丰县农业委员会提供的证据显示，其接到报告后到达现场并制作了现场勘验笔录，对报告人进行了询问，对现场死鱼进行了采样，作出初步诊断，并告知报告人到有资质的鉴定机构对鱼死亡原因进行鉴定等。因此，上诉人戴长敬诉请确认丰县农业委员会行政不作为违法的理由不能成立，本院不予支持。
其次，关于丰县环境保护局是否存在行政不作为问题。《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。据此，被上诉人丰县环境保护局具有对本辖区的环境保护工作进行监督管理的法定职责，其负有涉案鱼死亡事故的查处的职责。本案中，丰县环境保护局于2012年7月30日接到涉案事故报告后，进行了现场监督检查，对养殖水域的水样进行取样监测，告知举报人委托有资质的鉴定单位对鱼死亡原因进行鉴定，并对周围污染源进行排查，对上诉人举报的徐州晨宇金属制品厂等相关企业进行检查，提取徐州晨宇金属制品厂所排废水并进行监测。经监测，该厂所排废水已达标，无超标排放情况等。同时，上诉人对鱼死亡原因亦未提供有效证据予以证明，且未及时向有资质的鉴定机构申请鉴定，导致涉案鱼死亡原因无法确定。此外，丰县环境保护局对采集的2012年7月30日水质进行监测，其应当及时告知戴长敬该水质监测结果等相关情况而未及时告知，其行为存在不当之处。原审已明确要求其应当在今后的工作中加以纠正。故，上诉人诉请确认丰县环境保护局行政不作为的理由不能成立，本院对其该项诉讼请求亦不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人戴长敬负担。
本判决为终审判决。
审判长　　任礼光
审判员　　刘　红
审判员　　张成武
二〇一四年八月十八日
书记员　　赵　静