侷惠市悯农养殖专业合作社诉德惠市人民政府不履行法定职责一案二审行政判决书
吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）吉行赔终8号
上诉人（原审原告）德惠市悯农养殖专业合作社，住所地吉林省。
法定代表人孔令娟，经理。
委托代理人王运磊，北京在明律师事务所律师。
委托代理人何畔，北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德惠市人民政府，住所地吉林省德惠市松柏路777号。
法定代表人赵文波，市长。
委托代理人李坤，德惠市司法局工作人员。
委托代理人王玉辉，吉林浪淘沙律师事务所律师。
上诉人德惠市悯农养殖专业合作社（以下简称合作社）因与被上诉人德惠市人民政府（以下简称德惠市政府）不履行法定职责一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行赔初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，合作社的委托代理人王运磊、何畔，德惠市政府的委托代理人李坤、王玉辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年5月16日，合作社在德惠市工商行政管理局登记成立。2018年6月8日，德惠市政府发布《关于畜禽养殖禁养区养殖户关闭或搬迁的通告》，规定禁养区内养殖户需在2018年6月30日前自行关闭或搬迁，根据畜禽存栏量不同给予资金补助。同日，德惠市环境保护督查反馈问题整改工作领导小组通过《德惠市畜禽养殖禁养区规模养殖户关闭或搬迁工作实施方案》，其中规定了禁养区划定的原则、范围、关闭或搬迁原则，明确了奖励标准，明确依法依规、适当奖励。此后，合作社的法定代表人孔令娟的亲属宋磊与德惠市夏家店镇人民政府签订《养殖业户关闭或搬迁协议书》，奖励合作社3万元。宋磊于2018年8月20日签订承诺书，表示德惠市政府给予了3万元奖励补助金，保证不再恢复养殖。对该养殖场蛋鸡存栏情况、奖励情况，德惠市夏家店镇人民政府于2018年9月6日予以公示。合作社认为该款项系奖励款，德惠市政府应再依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定给予补偿。合作社于2019年1月8日向德惠市政府提交了行政补偿申请书，申请补偿1898000元。德惠市政府收到申请书后，未给予答复。合作社于2019年5月17日诉至原审法院。
原审法院认为：一、依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条进行补偿的前提是合作社合法经营。虽然德惠市政府自认若存在真实损失，能够作为《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的补偿主体。但是，补偿的前提是合法经营。畜禽养殖系易污染经营项目，国家有严格的日常监管。取得营业执照、税务登记、检验检疫登记并不代表经营完全合法，还应符合环境保护法规要求。合作社登记设立于2012年，当时各项环保法律法规已经较为健全。《中华人民共和国环境保护法》第六条、第四十一条、第四十五条，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条，《中华人民共和国畜牧法》第六条、第三十七条有明确规定。特别是，合作社所依据的主要法规《畜禽养殖污染防治管理办法》第十二条、第十三条、十四条、二十条、二十二条，明确规定了合作社应如何建设、如何管理、如何运转经营。合作社在起诉状中自称符合环保要求，但在庭审中未提供任何证据证明其日常生产经营符合上述法律法规规定，也未能说明是否有正当理由不办理相关环保证照或备案的适当理由。德惠市政府显然不能对不合法事项进行依法补偿。二、德惠市政府已对合作社进行了合理补偿。尽管合作社养殖行为并不完全符合环境保护规定，但其中有客观的经营利益，关闭合作社必然会有一定客观损失。《德惠市畜禽养殖禁养区规模养殖户关闭或搬迁工作实施方案》中明确给予适当奖励，应视为德惠市政府在合作社不完全符合环保法律法规的情况下，鉴于其客观损失而给予的适当补偿，符合行政合理性原则。合作社将其建场时的所有投资、不分新旧、不论成新的方式来要求补偿，于法无据，也不符合客观事实。合作社搬迁关闭不同于集体土地征收，房屋不会被拆除，土地不会灭失或移交他人。合作社忽略了其目前经营并不完全合法的情形，以未来经营损失提出补偿请求，且仅依据自己测算的经营损失来要求补偿亦不客观。德惠市夏家店镇人民政府系代表德惠市政府发放奖励补助，宋磊在承诺书中明确表示收到德惠市政府奖励补助金，故应认定德惠市政府已给予了适当补偿。综上，合作社诉讼请求缺乏法律和事实依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由合作社负担。
合作社上诉称：1.本案提起的诉讼属于履职之诉，合作社在养殖期间是否符合环保要求本就不应在本案的审理范围内，若德惠市政府认为合作社不符合环保要求，应承担举证责任，现原审法院超越审理范围、颠倒举证责任分配，以合作社未向法院提交环保相关证据为由进而直接认定合作社养殖不合法，不能依法获得补偿，明显事实认定错误、适用法律错误。合作社在德惠市从事蛋鸡养殖多年，粪便全部还田，完全符合环保要求，从未受到过环保部门的查处。环保是否符合要求与本案德惠市政府应承担的补偿职责，二者不能相互抵销。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，在因政府原因导致养殖户确需关闭或搬迁的情况下，作为县级以上政府的德惠市政府必须对养殖户遭受的经济损失进行补偿，而养殖户是否存有污染问题与是否应该得到补偿没有任何联系。2.原审法院将合作社获得的菜园子镇人民政府给予的奖励，视为德惠市政府给予的补偿，将菜园子镇人民政府的行为直接视为德惠市政府履行了法定职责给予了合作社适当补偿，于法无据。奖励和行政补偿本就是两个不同的法律概念，不能相互等同或替代，《德惠市畜禽养殖禁养区规模养殖业户关闭或搬迁工作实施方案》只字未提补偿款等相关事宜。退一步讲，假设该笔奖励款系补偿款，那么也只是补偿款中的一部分，合作社从事养殖需投入厂房、设备、鸡苗、土地等，本次关闭合作社的行为给其造成的经济损失远远大于此奖励款，因此德惠市政府未完全履行补偿之法定职责，对于二者之间的差额德惠市政府亦应当给予合作社。综上，请求二审法院撤销原审判决，将本案发回重审或改判支持合作社的诉讼请求。
德惠市政府答辩称：1.合作社是按照协议自行关闭的，德惠市政府没有强制关闭行为，合作社并未遭受经济损失。2.畜禽养殖应当符合国家环境标准，养殖企业应当在环保部门进行环境影响评价并备案，合作社并未向环保部门备案，违反法律规定，不应得到补偿。
本院查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，2006年7月1日实施的《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定，禁止在生活饮用水的水源保护区建设畜禽合作社、养殖小区。2008年1月1日实施的《中华人民共和国动物防疫法》第十九条规定，动物饲养场（养殖小区）场所位置与居民生活区、生活饮用水源地、学校、医院等公共场所的距离符合国务院兽医主管部门规定的标准。根据国务院兽医主管部门规定距离至少为500米。第二十条规定，兴办动物饲养场应当向县级以上人民政府兽医主管部门提出申请，经审查合格，发给动物防疫条件合格证。2008年6月1日实施的《中华人民共和国水污染防治法》第十七条规定：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。”本案合作社于2012年取得工商登记进行经营，但其没有办理环评手续，违反了上述规定。营业损失补偿应当以合法经营为前提，合作社在禁养区养殖畜禽，没有进行环境影响评价，合作社主张其为合法经营者，应当由德惠市政府对其预期经营损失等予以补偿的请求，不予支持。尽管养殖行为并不完全符合环境保护规定，但其中有对政府的信赖利益和客观经营利益，关闭合作社必然会有一定客观损失。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定了县级以上地方人民政府依法对养殖者进行补偿，但未对补偿标准及条件进行明确规定，现《德惠市畜禽养殖禁养区规模养殖户关闭或搬迁工作实施方案》中明确给予适当奖励，应视为德惠市政府在合作社不完全符合环保法律法规的情况下，鉴于其客观损失而给予的适当补偿，符合行政合理性原则。关于合作社所主张的鸡舍、鸡笼、机械设备损失的问题，因案涉合作社为自行关闭，政府未对其基础设施进行拆除，在此情况下，合作社主张的上述损失，于法无据，本院不予支持。
综上，合作社的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人德惠市悯农养殖专业合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长　　孙慧源
审判员　　王翼博
审判员　　许家娟
二〇一九年十二月三十日
书记员　　王豆豆