上诉人于建新与被上诉人南京市玄武区食品药品监督管理局餐饮服务行政许可一案的行政判决书
江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第78号
上诉人（原审原告）于建新，男，汉族。
委托代理人郭海滨，江苏国成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市玄武区食品药品监督管理局。
法定代表人梁静，南京市玄武区食品药品监督管理局局长。
委托代理人张秀红，南京市玄武区食品药品监督管理局副局长。
委托代理人罗亚玲，南京市玄武区食品药品监督管理局局干部。
上诉人于建新因诉被上诉人南京市玄武区食品药品监督管理局（以下简称玄武区食药监局）餐饮服务行政许可一案，不服南京市玄武区人民法院（2013）玄行初字第119号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月4日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月25日公开开庭审理了本案。上诉人于建新及其委托代理人郭海滨，被上诉人玄武区食药监局的委托代理人张秀红、罗亚玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年8月6日，南京慧萃餐饮管理有限公司（以下简称慧萃餐饮公司）按照南京市餐饮服务许可规定，向被告提交了申请材料。被告于同年8月12日对该公司的行政许可申请进行受理。同年8月27日，被告依据《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务许可审查规范》、《南京市餐饮服务许可实施细则》的要求，对该公司申请的餐饮服务经营场所进行现场核查，认定该公司符合开办餐饮服务的条件。同年8月29日，被告依据审批程序，作出准予行政许可的决定。同年8月30日，被告向慧萃餐饮公司发放苏餐证字2013320102000425号《餐饮服务许可证》，准予该公司从事餐饮服务。另查明，慧萃餐饮公司在餐厅楼顶（与原告居住房屋相邻）安装有空调室外机组及油烟排放装置。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《许可法》）、《餐饮服务许可管理办法》（以下简称《餐饮许可办法》）、《餐饮服务许可审查规范》（以下简称《餐饮许可规范》）、《南京市餐饮服务许可实施细则》（以下简称《南京餐饮许可细则》）等法律法规规定，被告有权在玄武区范围内实施餐饮服务许可。被告受理慧萃餐饮公司餐饮服务许可申请后，根据许可条件及法定程序，对该公司的餐饮食品经营场所、食品加工流程、设施设备、餐饮具洗消、人员健康管理、食品安全管理制度的建立等申请条件进行审查并经现场核查后，依法作出餐饮服务行政许可，符合法律规定。原告诉称应撤销被告对慧萃餐饮公司作出的餐饮服务行政许可，首先，慧萃餐饮公司申请餐饮服务许可，被告对其是否符合食品安全及餐饮服务许可条件进行审查，并不直接关系原告重大利益，也不属于《许可法》第三十六条规定的应当听证的情形。其次，慧萃餐饮公司申请餐饮服务许可，也不属于《江苏省环境保护条例》第十一条第二款规定的对环境有影响以及对环境质量要求较高的建设项目必须实行环境影响报告书（表）制度，做到先评价后建设的情形。再次，原告依据《江苏省环境噪声污染防治条例》和《南京市环境噪声污染防治条例》的相关规定，认为慧萃餐饮公司油烟排放及空调噪音属于申请餐饮服务许可中应审查内容，因实施餐饮服务许可的目的是保障食品安全，慧萃餐饮公司油烟排放及空调噪音属于环境保护执法范围，并非餐饮服务许可的前置条件。最后，原告认为被告适用南京市市级文件作为依据违反了卫生部的文件要求，违反法律规定。因被告并非仅仅依据南京市餐饮服务许可规定作出餐饮许可，且适用该规范性文件与卫生部的文件并不冲突。故原告诉称应撤销被告对慧萃餐饮公司作出餐饮服务行政许可的理由不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回原告于建新的诉讼请求，案件受理费50元由原告于建新负担。
上诉人于建新上诉称，原审判决事实不清，适用法律错误，主要理由如下：1、慧萃餐饮公司经营中产生强大的噪声、油烟和灰尘等，对上诉人等居民造成严重污染，被上诉人在作出被诉许可行为前事先未进行公示并听取上诉人陈述意见，故违反《许可法》第三十六条规定应当予以撤销。2、慧萃餐饮公司因场所面积大，空调机多且功率大，噪声大，灶头多，排出的油烟大，在居民集中区中心设立，涉及环境敏感区域，是明显应当进行环境影响评价的建设项目，应当根据《江苏省环境保护条例》第十一条第二款、《环境影响评价法》第十六条、《建设项目环境保护管理条例》第七条等规定必须实行环境影响报告书（表）制度。3、《江苏省环境噪声污染防治条例》第十一条规定：“新建、改建、扩建建设项目，可能产生环境噪声污染的，应当依法进行环境影响评价。”第十五条规定在城市居住区、居住小区内新建按照规划设计要求配套的可能产生环境噪声污染的生活、消费、娱乐等公共服务设施，与相邻最近的居民住宅边界的直线距离不得小于三十米。《南京市环境噪声污染防治条例》第七条新建、改建、扩建的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。环境影响报告书（表）或者登记表中，应当有该建设项目所在地有关单位和居民的意见。虽然被上诉人实施餐饮许可的目的是保障食品安全，但被上诉人对慧萃餐饮公司发放餐饮许可证，慧萃餐饮公司经营必然产生油烟和噪声污染，被诉许可行为已经影响到了上诉人及其他居民的切身利益。4、《南京市大气污染防治条例》第三十二条规定，本市主城、新市区和新城范围内，新设可能产生油烟、烟尘的饮食服务业项目，经营者应当事先予以公示并书面征求相邻单位和居民的意见。经营者在向环保部门报批环境影响评价报告时，应当对公众意见采纳情况作出说明，并报送工商行政、卫生行政管理部门备案。环保部门在作出行政许可前，应当对公众意见进行核实。被上诉人未依法认真核查，作出被诉许可行为直接侵害了上诉人的合法权益，其存在严重的渎职行为。5、被上诉人具有伪造证据的行为，被上诉人的现场笔录及照片不能如实反映其认真全面落实法定核查内容，在核查当时慧萃餐饮公司已经实际营业。6、原审判决适用法律错误。本案应当优先适用《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《江苏省环境噪声污染防治条例》、《南京市环境噪声污染防治条例》、《南京市大气污染防治条例》等法律、法规。被上诉人适用《餐饮许可办法》、《南京餐饮许可细则》未考虑许可行为对其他公民合法权益造成损害的情形，即被上诉人对慧萃餐饮公司实施餐饮服务许可对上诉人及其他周围居民造成的油烟和噪声污染以及其它方面的侵害。综上，请求二审法院撤销原审判决和被诉具体行政行为。
被上诉人玄武区食药监局未向本院提交答辩状，在庭审中辩称，原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，被诉许可行为合法，餐饮服务许可的目的是为加强餐饮服务监督管理，维护正常的餐饮服务秩序，保护消费者健康，故请求二审法院驳回上诉、维持原判。
原审被告玄武区食药监局向原审法院提交的证据有：
1、《准予行政许可决定书》；
2、送达回执；
3、餐饮服务许可证申请表；
4、餐饮服务许可申请材料接收单；
5、相关规定的食品安全管理人员培训证明资料承诺书及兼职食品安全管理员聘书；
6、健康证明；
7、法定代表人的身份证件；
8、委托代理人身份证件及授权委托书；
9、慧萃餐饮公司营业执照；
10、慧萃餐饮公司布局图及位置图；
11、房屋租赁合同及产权证、土地证；
12、关键环节食品操作规程、食品安全规章制度、食品安全事件应急预案及生活饮用水合格证明；
13、不属于被限定人员的说明资料；
14、餐饮服务许可申请受理决定书；
15、餐饮服务许可现场核查表及现场照片；
16、餐饮服务许可现场核查笔录；
17、餐饮服务许可审批表；
18、慧萃餐饮公司《餐饮服务许可证》。
依据有：
1、《餐饮许可办法》；
2、《餐饮许可规范》；
3、《南京餐饮许可细则》。
原审原告于建新向原审法院提交的证据有：
1、原告位于南京市玄武区北门桥路5号308室产权证复印件；
2、照片4张，证明慧萃餐饮公司在餐厅楼上安装空调室外机和油烟管道装置的情况，对原告等住户造成噪声、油烟污染。
在原审庭审中，原告申请居住于南京市玄武区北门桥路5号的居民倪竹安、汤水龙出庭作证，两证人证明慧萃餐饮公司在2013年8月27日左右仍在装潢，且其安装的油烟机电机噪音和油烟对其生活有影响，安装的空调也有影响。
依据有：
1、《许可法》；
2、《江苏省环境保护条例》；
3、《江苏省噪声污染防治条例》；
4、《南京市噪声污染防治条例》；
5、《餐饮许可办法》；
6、《行政许可法》释义。
以上证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查认为，原审法院对双方当事人的证据从关联性、合法性、真实性进行审查核实，原审法院认证正确，本院予以确认。
原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，参照《餐饮许可办法》第三条、《南京餐饮许可细则》第四条第二款的规定，被上诉人玄武区食药监局对辖区范围内餐饮企业依申请作出餐饮服务许可行为，是其法定职责。
本案中，被上诉人受理慧萃餐饮公司餐饮服务许可申请后，根据《餐饮许可办法》、《餐饮许可规范》、《南京餐饮许可细则》设定的餐饮服务许可条件及法定程序，对该公司的餐饮食品经营场所、食品加工流程、设施设备、餐饮具洗消、人员健康管理、食品安全管理制度的建立等申请事项进行审查并经现场核查后，作出餐饮服务行政许可，符合前述规定。《许可法》第三十六条中关于“关系他人重大利益”只是原则性规定，在《餐饮许可办法》、《餐饮许可规范》、《南京餐饮许可细则》均未明确要求食品药品监督行政部门在作出餐饮服务许可时，应当告知该餐饮服务许可事项“关系他人重大利益”的利害关系人。因此，被上诉人在作出被诉餐饮服务许可行为过程中，未告知并听取上诉人的陈述和申辩，并未违反法律法规规章及规范性文件的规定。
上诉人认为慧萃餐饮公司因经营中产噪声、油烟、灰尘污染侵犯其合法权益的问题，应属于环境保护法律规范调整的范畴，其可依据相关法律规范向有权部门主张权利。因此，上诉人主张撤销被诉餐饮服务许可行为和原审判决的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人于建新负担。
本判决为终审判决。
审判长　　仲新建
审判员　　陶伟东
审判员　　吴春辉
二〇一四年三月二十八日
书记员　　佘　莉