谷万宝等十二人诉盘锦市环境保护局环保行政批准二审行政判决书
辽宁省盘锦市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）盘中行终字第00023号
上诉人（原审原告）谷万宝，男，退休工人，住所地盘锦市双台子区。
上诉人（原审原告）董光，男，工人，住所地盘锦市双台子区。
上诉人（原审原告）夏广民，男，工人，住所地盘锦市兴隆台区。
上诉人（原审原告）李胜，男，工人，住所地盘锦市双台子区。
上诉人（原审原告）李万东，男，工人，住所地盘锦市双台子区。
上诉人（原审原告）侯荣国，男，工人，住所地盘锦市双台子区。
上诉人（原审原告）崔文远，男，工人，住所地盘锦市双台子区。
上诉人（原审原告）郭铁汉，男，退休干部，住所地盘锦市双台子区。
上诉人（原审原告）刘志强，男，工人，住所地盘锦市双台子区。
上诉人（原审原告）孙德喜，男，工人，住所地盘锦市双台子区。
上诉人（原审原告）王卫东，男，工人，住所地盘锦市双台子区。
上诉人（原审原告）董晓艳，女，工人，住所地盘锦市双台子区。
诉讼代表人谷万宝，男，退休工人，住所地盘锦市双台子区。
委托代理人孟献礼，男，无业，住所地盘锦市兴隆台区。
被上诉人（原审被告）盘锦市环境保护局，单位所在地盘锦市兴隆台区石油大街147号。
法定代表人王尚君，局长。
委托代理人张长瑶，女，盘锦市环境保护局工作人员，住所地盘锦市双台子区。
委托代理人许传恩，辽宁许传恩律师事务所律师。
原审第三人盘锦市建设投资有限责任公司，住所地盘锦市兴隆台区惠宾大街116号。
法定代表人刘家有，公司总经理。
委托代理人解学国，辽宁双兴律师事务所律师。
上诉人不服盘锦市兴隆台区人民法院（2014）兴行初字第00016号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月5日公开开庭审理了本案。原审原告及其诉讼代表人谷万宝、委托代理人孟献礼、原审被告的委托代理人张长瑶、许传恩、原审第三人的委托代理人解学国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：中华路建设是1985年盘锦市总体规划路网规划确定的内容，起自双兴路南环交点，终点至国道庄林线太平河南，与庄林线相接。途径周家荒、上房、西跃村、市开发区、滨河小区等地。第三人盘锦建设投资有限责任公司系中华路（庄林线绕城公路）的建设单位，于2008年11月委托沈阳环境科学研究院、盘锦市环境科学研究院（原盘锦市环保技术开发科研中心，于2008年7月11日更名为盘锦市环境科学研究院）编制环境影响报告书并报送被告盘锦市环境保护局审批。被告收到《盘锦市中华路（庄林线绕城公路）环境影响报告书》后，于2008年11月21日作出盘环发（2008）346号《关于〈盘锦市中华路建设工程环境影响报告书〉的批复》，原则同意盘锦市中华路建设工程项目的建设，并要求建设单位认真落实各项环保措施，严格环保管理，确保项目建设严格按制度执行。原告谷万宝等十二人均系与盘锦市中华路两侧相邻的滨河、湖畔小区第一单元居民。2013年3月，原告知道被告对第三人作出的《关于〈盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书〉的批复》后，于2013年4月27日向盘锦市人民政府申请行政复议，请求确认被告作出的《关于〈盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书〉的批复》违法，要求被告查处建设单位未经申请试生产而通车的违法行为并赔偿损失。2013年7月25日，盘锦市人民政府作出维持被告作出的《关于〈盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书〉的批复》的行政复议决定。
原审法院认为，依据《中华人民共和国环境保护法》第七条规定，县级以上环保部门是法律授权的对辖区内环境保护工作实施统一监督管理的职权单位，被告对第三人报送的环境影响报告书作出批复职权明确。第三人委托具备资质的沈阳环境科学研究院、盘锦市环境科学研究院编制的环境影响报告书，内容客观全面符合法律规定。被告接到第三人报送的环境影响报告书后，依据《建设项目环境保护管理条例》对报告书的内容进行了审查，并在法定的期限内对第三人报送的报告书作出了审批决定，原告和第三人对被告审查报告书所适用的法律以及审批程序均无异议，被告盘锦市环境保护局审批程序合法、适用法律正确。原告主张报告书系伪造，在庭审过程中原告未就该主张提供任何证据，故对原告该主张本院不予支持。综上，对被告作出的盘环发（2008）346号《关于〈盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书〉的批复》应予维持。原告的行政赔偿请求系针对被告作出关于《盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书》批复这一具体行政行为提出，本案合并审理并无不当。因被告作出的《关于〈盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书〉的批复》行为合法，原告请求被告对其进行赔偿无法律依据，对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）款、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项的规定，判决：一、维持盘锦市环境保护局作出的盘环发（2008）346号《关于〈盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书〉的批复》。二、驳回原告对被告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人上诉称，请求：1、撤销盘锦市兴隆台区人民法院（2014）兴行初字第00016号行政判决；2、确认被上诉人作出的《关于盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书》的批复（盘环发（2008）346号）违法；3、判令被上诉人赔偿经济损失：噪声、尾气损害9万元，房屋减值损失8万元，合计17万元；4、请求给每户追加赔偿额的13%维权损失赔偿。给每户追加赔偿额的银行年利息3.2%（2010年7月至判决日）。请求追加赔偿额3%的滞纳金。理由：一审法院未能对环境影响报告书几个方面进行合法性审查，故其维持被上诉人盘环发（2008）346号批复的判决有误。一、被上诉人对环境影响报告书的违法之处未依法审查，其批复违法。（一）环境影响报告书的出具主体存在违法之处；（二）环境影响报告书欠缺法律规定的内容。二、被上诉人对环境影响报告书有伪造行为。三、被上诉人对环境影响报告书的批复没有相应职权，被上诉人提供的情况说明发生在批复之后。
被上诉人辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、被上诉人对建设单位报送的盘锦市中华路环保报告书进行审批，依据环保法和环境保护评价法的授权；二、被上诉人经法定期限内作出了批复，被上诉人的审批行为程序合法，并不存在违法行为，上诉人认为违法，无法律依据；三、被上诉人审批的报告书也是经过审批没有任何伪造行为，上诉人认为是伪造，没有任何证据证明，虽然存在2009年的数据，是笔误不是事后伪造的。四、上诉人以环保局为被告认为批复侵犯其合法权益，主张实质性赔偿没有法律依据，应就征收补偿问题同双台子区政府进行交涉。五、被上诉人作出的批复没有对上诉人造成环境影响，没有实质的利害关系。基于以上理由，被上诉人认为一审法院适用法律正确理由充分，应予维持。
被上诉人向原审法院提交了如下证据及规范性文件：一、《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款、第十三条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条、第二十二条，证明被告作出盘环发（2008）346号《关于〈盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书〉的批复》的职权依据。二、《辽宁省环保厅情况说明》，证明被告的职权首先来源于法律的直接授权，其次来源于省环保厅的授权和认可，辽环发（2005）5号文件是一般的规范性文件，被告有职权。三、《盘锦市中华路（庄林线绕城公路）环境影响报告书》、《盘锦市中华路（庄林线绕城公路）评审意见》、《盘锦市中华路（庄林线绕城公路）评审委员会专家组签字表》，证明1、报告书是由建设单位向被告报送的；2、报告书是由有环境影响评价资质的沈阳环境科学院、盘锦市环境科学研究院编制；3、报告书符合《建设项目环境保护管理条例》对环境影响报告书的规定；4、被告组织专家对报告书进行评审，程序符合法律规定。四、《中华人民共和国环境影响评价法》第七条、第二十二条、《建设项目环境保护管理条例》第六条、第七条、第十条，证明被告审查材料的职权依据以及审查内容、主体、期限、结论。
上诉人向原审法院提供了以下证据：盘锦市双台子区信访局复查意见书、公告、损失清单（请求赔偿依据）各一份。证明原告所受损失及损失数额。
以上证据均已随案移送本院。
本院认定，被上诉人向原审提交的证据一、四是规范性文件，仅能证明环境保护行政主管部门享有审批权，但无法证明盘锦市环境保护行政主管部门对该项目享有合法的审批权，亦不能证明其行为的合法性。证据二于2009年12月2日作出，发生于该争议的行政行为之后，因此该证据不能作为争议行为合法性的依据。证据三可以证明被上诉人按照法律规定的程序对该报告书进行了审查。对于上诉人向原审提交的证据，原审认定正确。
本院查明的事实与原审认定的事实一致。
另查，被上诉人于2008年11月21日向原审第三人作出盘环发（2008）346号《关于〈盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书〉的批复》。上诉人于2013年3月知道被上诉人作出了该批复，于2013年4月27日向盘锦市人民政府申请行政复议，盘锦市人民政府于2013年7月25日作出复议决定维持了被上诉人作出的批复，并于2013年8月1日向上诉人送达，上诉人收到复议决定后，于2013年8月12日向盘锦市兴隆台区人民法院提起诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第二款的规定，省、自治区、直辖市人民政府有权对国务院环境保护行政主管部门负责审批的建设项目环境影响评价文件以外的建设项目环境影响评价文件的审批权限进行规定。《中华人民共和国环境影响评价法》作为法律，授权给了省、自治区、直辖市人民政府对部分建设项目环境影响评价文件的审批权限进行规定，接受法律的授权，省人民政府可以对其职权范围内的建设项目环境影响评价文件的审批权限进行规定。中华人民共和国环境保护部制定《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，作为部门规章对审批权限的划分作出了具体规定。参照该规章的第八条规定，省级环境保护部门提出分级审批建议，报省级人民政府批准后实施。由此，辽宁省环境保护局和辽宁省发展和改革委员会共同颁布了《辽宁省建设项目环境影响评价文件分级审批规定》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由于部门规章不属于法律法规，其内容中所作出的分级审批的规定可以视为委托，但被委托人只能以委托人的名义实施具体行政行为。因此，被上诉人以自己的名义作出的批复行为没有法定职权。此外，《辽宁省建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第六条规定，总投资在一亿元以上的，市及市以下审批或核准的建设项目，其环境影响评价文件由省环境保护局审批。该项目的立项审批机关为盘锦市发展和改革委员会，该项目的投资额为13亿，因此该环境影响评价文件的审批机关应为省环境保护局。由此可知，盘锦市环境保护局无权对该项目环境影响评价文件进行审批，其作出的批复属于超越职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，应判决撤销。但是该项目早已建成通车，撤销该具体行政行为将会给公共利益造成重大损失，因此不宜撤销该批复行为。
对于上诉人提出的《盘锦市中华路（庄林线绕城公路）环境影响报告书》的真实性原审法院未予审查的上诉请求，本院认为，本案是针对盘锦市环境保护局作出的《关于〈盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书〉的批复》提起的诉讼，因此本案的审查客体是被上诉人作出的该批复行为，《盘锦市中华路（庄林线绕城公路）环境影响报告书》并非本案审查客体，一审未审查该报告书的合法性并无不当，对于上诉人提出的该项上诉请求，不予支持。
对于赔偿的诉讼请求，本院认为，被上诉人作出的批复行为虽然违法，但是并不必然导致该项目的建设不符合环保标准，也不是导致该项目造成环境污染的直接原因。且上诉人亦未能提出证据证明该项目对其造成损失，因此上诉人主张的赔偿请求系缺乏根据，不予支持。
综上所述，原判决认定事实清楚，适用法律错误，依法应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、撤销盘锦市兴隆台区人民法院（2014）兴行初字第00016号行政判决；
二、确认盘锦市环境保护局作出的盘环发（2008）346号《关于〈盘锦市中华路建设工程项目环境影响报告书〉的批复》行为违法；
三、驳回上诉人其他上诉请求。
二审案件受理费50元由被上诉人盘锦市环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　王玉荣
审　判　员　　郭　静
代理审判员　　乔　雪
二〇一四年八月十三日
书　记　员　　张　伟