沭阳县银丰农业开发有限公司与沭阳县人民政府章集街道办事处行政命令一审行政判决书
江苏省宿迁市宿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏1302行初273号
原告沭阳县银丰农业开发有限公司，住所地江苏省沭阳县章集社区办公楼东侧（银丰路6号）。
法定代表人周凤银，该公司董事长。
委托代理人周薛伟,男,1982年7月9日出生,××族，住浙江省仙居县，该公司总经理。
被告沭阳县人民政府章集街道办事处，住所地江苏省沭阳县章集街道章集街。
负责人章柳杰，该办事处主任。
委托代理人倪尔谋、朱艳秋，江苏序阳律师事务所律师。
原告沭阳县银丰农业开发有限公司（下称银丰公司）因不服被告沭阳县人民政府章集街道办事处（下称章集街道办）停止养殖行政命令一案，于2018年9月13日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月18日立案受理后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月8日公开开庭审理了本案。原告法定代表人周凤银及其委托代理人周薛伟，被告章集街道办负责人章柳杰及委托代理人倪尔谋、朱艳秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月21日，章集街道办向银丰公司下达禁养通知书，主要内容为：“根据《环境保护法》、《水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》及《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》，你场（户）位于我街道畜禽禁养范围内，按照沭阳县人民政府012号交办单精神，你场需在2017年2月15日前关停，停止一切养殖行为，对超时不能禁养到位的，届时将停电、停水，并由执法部门对你场（户）进行强制关闭。”银丰公司负责人于2017年5月看到该通知书后，于同年5月28日自行关闭养殖场。
原告银丰公司诉称，2009年，原告经招商引资设立开办，主要经营生猪养殖及新型益菌高效有机肥等项目，当时经章集街道办和沭阳县农林局项目审批备案，符合乡镇规划要求。原告引进的先进生态养殖技术，异位发酵床养殖模式达到无污染、零排放，2011年12月被评为江苏省畜牧生态健康养殖示范基地。被告越权发通知禁止原告养殖违法，如果县政府将原告划入禁养区，原告接受补偿后可以搬迁。现被告在原告没有获得补偿情况下通知禁止养殖没有法律依据。原告第一次提起行政诉讼后，被告未能按照双方签订的和解协议为原告申报禁养损失补偿，故再次起诉，请求判决确认被告禁止养殖行为违法，负担本案诉讼费。
原告为支持其诉讼主张提供了以下证据：1.营业执照复印件；2.规模化畜禽养殖项目申请审批表复印件；3.沭阳县银丰农业开发有限公司规划红线图复印件；4.江苏省农业委员会2011年12月颁发的“江苏省畜牧生态健康养殖示范基地”照片；5.沭阳县发展和改革局2014年5月19日下发的《企业投资项目备案通知书》（沭发改备案［2014］110号），上述证据用于证明原告养殖项目经过合法审批，属于生态养殖；6.沭阳县××区畜禽规模养殖场整治检查认定表复印件，用于证明原告养殖场于2017年5月28日关闭；7.2018年3月12日原、被告签订的协议书一份及本院（2017）苏1302行初324号行政裁定书一份，用于证明原告是在被告同意帮助解决禁养补贴情况下才暂时撤回起诉；8.宿迁市人民政府2017年11月11日印发的《宿迁市提升畜禽养殖生态化水平扶持政策》，用于证明对禁养区养殖场关闭搬迁应根据实际情况给予适当补偿。
被告章集街道办辩称，原告银丰公司此前已就相同事由提起行政诉讼并撤诉，其超过法定起诉期限再次起诉，不符合受理条件。被告根据县政府文件及交办单，有权向原告公司下发禁养通知书，原告公司养殖场在沭阳县××区划定方案第五条第三项规定的由中心城区规划边界向外延伸500米范围内，且第一次庭审中原告也予以认可。被告已安排畜牧站工作人员进行了调查和告知，原告公司自行关停养殖场，全县范围内也没有禁养补偿先例，无法单独为原告补偿，请求驳回原告的起诉。
被告在举证期限内提供了以下证据：1.谈话笔录及图片，用于证明原告养殖场对周边环境严重污染；2.宿迁市人民政府于2015年7月7日下发的《市政府关于沭阳县城市总体规划的批复》及沭阳县城市总体规划图（2014-2030）复印件，用于证明原告养殖场位于禁养区范围内；3.沭阳县人民政府于2017年1月11日印发的《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》，用于证明原告养殖场位于禁养区范围内，被告为该方案实施责任主体；4.沭阳县人民政府2017年1月16日下发的012号工作交办单；5.沭阳县人民政府2017年6月16日下发的34号工作交办单；证据4、5用于证明被告向原告发出禁养通知是县政府具体指令。
经庭审质证，被告对于原告所提供证据1-7的真实性、合法性无异议，认为证据8来源不明，其未看到过该补偿文件。原告对被告证据1的合法性及真实性持有异议。原告对被告证据4、5的合法性持有异议，认为没有关于被告职责的法律依据，且证据5交办单下发时间是在其养殖场关停之后。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-5具有合法性、关联性、真实性，可以作为本案证据使用；原告提交的证据6、7，形成于被诉行政行为之后，被告不持异议，可以作为认定案件相关事实的证据使用；原告提供的证据8形成于被诉行政行为之后，与本案无关联性，不予采信。被告提供的证据1不属于有行政执法权人员依法取得证据，不能作为本案定案证据使用；证据5形成时间在被告作出被诉行政行为之后，亦与本案缺乏关联性，不作为定案证据使用；证据2、3、4与本案密切相关，形式来源合法，原告认可其真实性，可以作为本案定案证据。
经审理查明，2009年2月27日，周凤银以自然人独资形式，注册成立银丰公司，注册资本66万元，住所地沭阳县章××街道办公楼东侧（××路××），经营范围为生猪饲养、销售；新型益菌高效有机肥生产、销售等。2009年3月28日，沭阳县沭城镇章集社区管理委员会在银丰公司规模化畜禽养殖项目申请审批表上签署同意申报意见，申请项目用地57.8亩，项目初步选址意向在章集街道××村，计划年饲养量25000头。2009年4月1日，沭阳县农林局在该项目申请审批表审核意见栏盖章。2011年12月，江苏省农业委员会向原告颁发“江苏省畜牧生态健康养殖示范基地”牌。2014年5月19日，沭阳县发展和改革局向原告下发《企业投资项目备案通知书》（沭发改备案［2014］110号），告知原告申请备案的新型益菌高效有机肥扩建项目符合《江苏省企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，准予备案。2017年1月11日，沭阳县人民政府印发《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》，明确将《沭阳县城市总体规划（2014-2030）》确定的中心城市规划边界向外延伸500米（含500米）范围的区域作为禁养区，要求禁养区内通过退牧还田、改作其它农业设施用途、征地拆迁等方式逐步关停或搬迁，各乡镇场（街道）人民政府（办事处）为禁养整治工作责任主体。2017年1月13日，章集街道办畜牧兽医站两名工作人员分别与章集居委会副主任及居委会会计作了谈话笔录，了解到原告养殖场周围会闻到猪粪气味。2017年1月16日，沭阳县人民政府向被告发出012号工作交办单，其中第4项内容要求认真落实《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》，于2017年2月15日前，完成方案规定区域内养殖场的关闭搬迁工作。2017年1月21日，被告向原告下达禁养通知书，但没有相关送达证明。2017年8月16日，相关检查人员在沭阳县××区畜禽规模养殖场整治检查认定表中，认定原告占地边界43亩的生猪养殖场于2017年5月28日关闭未拆除。2017年11月17日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认被告通知关停其养殖场行为违法。诉讼中，双方自行协商于2018年3月12日达成协议，约定由被告协助原告争取禁养补贴，原告自愿撤回起诉。本院于2018年3月13日依法作出（2017）苏1302行初324号行政裁定书，准予银丰公司撤回起诉。
本院认为，本案主要需要审查原告的起诉是否符合受理条件及被告所发出的禁养通知是否违法两个问题。
关于原告起诉是否符合受理条件问题。本案中，被告章集街道办向原告银丰公司下达禁养通知书落款日期虽然是2017年1月21日，但被告不能提供证据证明是何时送达。原告自述2017年5月才看到该通知书，且通知书也没有告知原告起诉期限。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条之规定，原告银丰公司对本案的起诉期限应当从其知道该禁养通知内容之日起，最长不得超过一年。原告银丰公司于2017年11月17日第一次向本院提起行政诉讼时，没有超过起诉期限。在该次审理程序中，原告系在与被告章集街道办协商同意由被告协助该公司争取禁养补贴的情况下，于2018年3月12日有条件向本院申请撤回起诉。被告章集街道办在两个月内并未履行其协议约定义务，原告银丰公司于2018年9月13日再次起诉要求确认被告章集街道办禁养通知行为违法，不能认定其已超过6个月法定起诉期限，此情形也不属于《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（七）项所规定的“撤回起诉后无正当理由再行起诉”的情形。故原告银丰公司的起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的受理条件。
关于被告所发出的禁养通知是否违法问题。本案被诉行政行为系因被告章集街道办以原告银丰公司畜禽规模养殖场造成环境污染而责令其关停，对该行政行为的合法性主要应依照国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）予以审查。该《条例》第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理，乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。该《条例》第三十七条规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为。据此，被告章集街道办作为沭阳县人民政府批准设立的街道办事处，属于沭阳县人民政府的派出机关，对于原告银丰公司开设在该街道行政区域内的规模化畜禽养殖场，其行政职责是协助环境保护主管部门做好畜禽养殖污染防治工作，被告并不具有直接责令关停和行政处罚的法定职权。此外，被告章集街道办仅依据该街道办不具有畜禽养殖污染防治执法资格的畜牧兽医站工作人员与章集居委会人员所作的两份谈话笔录，即认定原告银丰公司养殖场污染环境，其调查取证程序明显不当。从查明事实看，原告银丰公司养殖场立项及建设和投入使用均在《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》颁布之前，且立项经过沭阳县农林局审批和沭阳县发展和改革局备案。《条例》第二十五条规定:“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据上述规定，原告银丰公司养殖场被沭阳县划定为畜禽养殖禁养区后，应当由沭阳县人民政府依法予以补偿后，方能关闭或者搬迁。被告章集街道办虽然是根据沭阳县人民政府的工作交办单对原告银丰公司发出涉案“禁养通知书”，但其事前并未依法与原告协商关闭或搬迁补偿，且涉案禁养通知书也未适用具体的法律、法规条款，明显欠缺合法性与适当性，依法应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（四）、（六）项的规定，判决如下：
撤销被告章集街道办2017年1月21日向原告沭阳县银丰农业开发有限公司下达的禁养通知书。
案件受理费50元，由被告沭阳县人民政府章集街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。
审　判　长　　耿　辉
审　判　员　　宁辉远
人民陪审员　　臧其美
二〇一九年一月二十八日
书　记　员　　余舒宁