郭胜中、郭绪平等与娄底市环境保护局一审行政判决书
湖南省娄底市娄星区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）娄星行初字第32号
原告郭胜中。
原告郭绪平。
原告郭绪长。
原告段美云。
原告郭青桃。
原告潘桂连。
原告郭祥林。
原告赵祥娥。
原告潘青香。
原告郭绪青。
原告郭光明。
原告郭绪伟。
原告潘玉来。
原告李志云。
原告潘福香。
原告郭万祥。
原告郭洪谷。
诉讼代表人郭光明。
诉讼代表人段美云。
诉讼代表人潘桂连。
委托代理人郭赋华。一般代理。
被告娄底市环境保护局。
法定代表人刘时东，该局局长。
委托代理人左文军，该局办公室主任。全权代理。
第三人冷水江市城市建设投资开发有限责任公司。
法定代表人陈郁琼，该公司总经理。
委托代理人钟纪滨，湖南红日律师事务所律师。全权代理。
原告郭胜中等17人诉被告娄底市环境保护局（以下简称市环保局）环境保护行政管理一案，本院于2013年7月4日受理后，依法由审判员谢再光担任审判长，与审判员王学军、人民陪审员陈燕组成合议庭，书记员王敏担任记录，于2013年7月25日和2013年8月7日公开开庭进行了审理。原告郭胜中、郭青桃、潘桂连、赵祥娥、郭绪青、郭光明、李志云、潘福香、郭万祥及其委托代理人郭赋华，诉讼代表人郭光明、潘桂连，被告的委托代理人左文军以及第三人的委托代理人钟纪滨均到庭参加诉讼。2014年6月9日，本院另行组成合议庭，依法由审判员龙伟林担任审判长，与审判员王学军、王春红组成合议庭，再次开庭进行了审理。原告诉讼代表人郭光明、委托代理人郭赋华，被告的委托代理人左文军以及第三人的委托代理人钟纪滨均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2010年1月30日就冷水江市污水处理工程项目一期工程作出娄环验（2010）2号批准验收文件，该文件认为，冷水江市污水处理工程项目一期工程严格执行了建设项目环境管理的有关规定，各项污染防治措施基本按环评及批复要求落实到位，运行正常，进水量达到设计规模的60%以上；同时，根据冷水江市环境监测站的验收监测报告，认定外排污染物达标，污泥按规定处置，符合验收条件，同意验收。
被告在法定期限内向法庭提交了以下证据和规范性文件：1、《环境保护法》、证明适用法律明确，被告主体合法；2、《建设项目环境保护管理条例》，证明适用法律准确，被告主体合法；3、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》，证明适用法律准确，被告主体合法，程序合法；4、《湖南省建设项目环境保护管理办法》，证明适用法律正确，被告主体合法；5、《反不正当竞争法》，证明被告作出的行政行为合法；6、省环保厅行政复议决定书（湘环复决字（2013）1号）；7、娄底市环保局行政复议答辩书，证据6、7证明被告主体合法、程序合法、依据充分；8、冷水江市环境监测站《关于冷水江市污水处理工程项目一期工程竣工环保验收监测报告》（冷环竣监（2010）01号），证明被告所作出的行政行为事实清楚，证据充分；9、《冷水江市污水处理工程项目一期工程竣工环境保护验收申请表》，证明被告所作出的行政行为证据充分，程序合法；10、《省环境监测中心站环境监测快报》（2011年第51期），证明被告所作出的行政行为证据充分；11、娄星区人民法院（2009）娄星行初字第53号行政判决书，证明被告主体合法；12、娄底市中级人民法院（2010）娄中行终字第31号行政判决书，证明被告主体合法；13、污水处理厂验收公示、工程质量评估报告、全景、管理制度、设备运行、环保设施、人员证书、档案资料等图片，证明被告所作出的行政行为证据充分；证据8、9、10、13同时证明被告对冷水江市污水处理工程项目一期建设项目竣工环境保护验收程序合法，验收结果客观公正。
原告诉称，第三人在建设污水处理厂的过程中，未按环评要求建设，并且变更了重要的除臭工艺流程，即将生物除臭方式变更为化学除臭方式；同时，被告没有严格按照环评报告进行验收，将不合格项目评定为合格，严重违反了法律规定，请求撤销娄底市环境保护局于2010年1月30日作出的娄环验（2010）2号批准验收文件。
被告辩称，被告依法具有对冷水江市污水处理工程项目一期工程进行竣工环保验收的权限；同时，被告也是严格依照法律程序对其进行竣工环保验收。冷水江市污水处理工程项目一期工程（3万吨／天）符合建设项目竣工环境保护验收条件，被告作出的娄环验（2010）2号批准验收文件，事实清楚，依据准确，适用法律法规正确，请求法院维持。
第三人述称，被告所作出的娄环验（2010）2号验收意见，主体适格，程序合法，不存在“将不合格项目验收为合格”的事实；原告诉称污水处理厂造成居民死亡和疾病感染等环境污染损害事件，严重缺乏证据佐证，原告所诉事实不能成立，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告的娄环验（2010）2号批准文件。
原告向法庭提交了以下证据：1、行政起诉状；2、“娄环验（2010）2号”批准验收文件，证明被告出具的验收文件中，确认了冷水江市污水处理厂的建设完全符合“娄环评（2009）97号”文件批复，验收完全合格的事实；3、《娄环评（2009）97号》文件批复及冷水江市污水处理厂《环评报告》，证明《环评报告》（第9页、53页、84页）明确表述了要求采取“密闭”、“负压”、“集中收集”、“楼顶”、“安装生物除臭装置”等污染防治措施；“《娄环评（2009）97号》”批复第二条第7点中也明确表述了要求采取“封闭式”、“负压”“安装生物除臭塔”等污染防治措施；4、湖南省环保厅作出的湘环复决字（2009）1号行政复议决定书，证明被告与第三人在冷水江市污水处理项目建设过程中，存在违法情形，故意降低环境保护要求的事实。5、娄发改投（2008）279号批复，证明第三人项目建设不符合法律程序，而被告对第三人的违法行为视而不见，对此验收合格是违法的；6、生物除臭塔技术资料，证明冷水江市污水厂根本没有安装与这些技术资料相符的设备，也证明污水厂确实应当安装生物除臭塔装置；7、污水厂的现场照片，证明污水厂没有安装“生物除臭塔”来防治污染；8、湖南省建筑设计市政工程二所所长对冷江污水厂的设计证明，证明冷水江市城建投送给他们设计的依据是卫生防护距离为200米的这次环评，第三人根本没把（2009）97号审批的《环评》送到省设计院去；同时也证明按“97号文件”的环评建设是找不到设计单位的，更谈不上有谁来施工建设生物除臭塔；9、刘力伟副省长为污水厂在冷水江主持召开各级领导座谈会纪要，证明冷水江市污水厂没按97号批复批准的《环评》建设，对该项目，被告是不能批准验收合格的；10、市政府座谈会纪要，证明在建设污水厂时，没按（2009）97号批复文件要求采用“生物除臭塔”等除臭装置；11、群众受污水厂污染致病与死亡图片，证明由于被告的过错，造成了对群众的危害；12、行政复议申请书与环保厅行政复议决定书；13、诉讼代理委托书；14、（2010）娄中行终字第31号行政判决书、（2009）娄星行初字第53号行政判决书、第三人答辩词，证据12、13、14，证明法院和第三人均对第三次环评报告中要求采用上海日本西原环保工程生物除臭塔除臭措施的认可；15、与本案有关的相关法律法规，证明被告违法；16、冷水江市污水处理厂工程竣工验收报告，证明污水厂是省建筑设计院设计的，其设计依据不是（2009）97号《环评报告》；17、环保专家解读恶臭污染物，证明目前国内的检测手段得到的数据只能作参考，不能作为唯一依据；18、省环保厅的行政复议受理通知书、行政复议决定书，证明环保厅为照顾被告面子，歪曲事实作出维持决定；19、冷水江市委常委、污水处理厂建设领导小组组长刘杰主持的会议纪要，证明冷水江市政府态度明确，一定要按环评要求建设；20、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》，证明被告作出的具体行政行为违法。
第三人未向法庭提交证据。
经庭审质证，原、被告及第三人对原、被告提供的证据发表了如下质证意见：
对被告提供的证据，原告认为被告的证据均未涉及整个环评工程的客观事实和2009年97号文件认可的生物除臭塔没有安装的事实。对证据1-5得真实性无异议；对证据6的真实性无异议，但对其内容有异议，行政复议决定书对原告提起复议的理由和内容一个字都未涉及，不客观；对证据7的内容有异议，避重就轻，关键问题均未涉及；对证据8的内容有异议，未涉及环境影响及除臭塔污染防治措施，验收监测报告和环评内容不一致；对证据10有异议，被告违反了省政府对环境保护的原则，不予认可；对证据11、12无异议；对证据13有异议，档案资料是假的，被告没有审批，是把第一次环评的批复作为第三次环评进行验收审批的。
第三人对被告提供的证据无异议。
对原告提供的证据，被告认为，证据1是起诉状，不属于证据，不予质证；对证据2无异议；对证据3的真实性无异议；对证据4，对原告的证明观点有异议，两份报告均客观存在，不存在真假问题，且法院一审、二审也作出了结论；对证据5有异议，与本案无关；对证据6有异议，被告不能要求也没有要求第三人装生物除臭塔；对证据7有异议，现场安装了除臭设施；对证据8真实性无异议，但是文件未盖章；对证据9有异议，第三人安装了除臭设施，并非没按97号批复文件建设，但只是没有采用日本西原公司的除臭塔设施；对证据10的真实性有异议，是原告方自己写的会议纪要；证据11有异议，原告没有直接证据证明村民生病与污水厂有关联；对证据12的真实性无异议，但是不能达到原告的证明目的；对证据13不予质证；对证据14的真实性无异议，但是不能达到原告的证明目的；对证据15不予质证；对证据16的真实性有异议；对证据17的真实性、证据效力有异议，且原告在网上搜集的资料与我国法律法规不相符；对证据18无异议；对证据19的真实性无异议，但是对证明内容有异议，且缺乏关联性；对证据20的真实性无异议，但对其关联性有异议。
对原告提供的证据，第三人认为证据1是起诉状，不属于证据；对证据2无异议；对证据3的真实性无异议，但对证明目的有异议，不能证明验收没有达标；对证据4的真实性无异议，但对关联性有异议，不能证明原告的主张，且环评都是真的；对证据5的真实性无异议，但不能证明原告所主张的事实；对证据6的真实性无异议，但是图片来源不明；对证据7有异议，不能达到原告的证明目的；对证据8的真实性有异议；对证据9的合法性有异议，不能作为证据使用；对证据10的真实性、合法性有异议，其来源不明；对证据11的真实性和关联性有异议；对证据12的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的；对证据13与本案没有关联性，不予质证；对证据14的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的；对证据15不予质证；对证据16的真实性无异议，证明原告对验收报告是认可的，但不能证明原告所主张的事实；对证据17，认为不具合法性，不予质证；对证据18的真实性无异议；对证据19的真实性无异议，但不具关联性；对证据20的真实性无异议，对其关联性有异议。
对原、被告提供的证据，本院作出如下认证：
对于原告提供的证据15、17、20，因为不属于证据范畴，不予认证；对证据1、12、因为其部分内容不客观，对其中与本院认定的其他证据内容不一致的事实部分不予认定；对证据6、11，因与本案没有关联性，本院不予认定；对证据10、19，是原告自行做的记录，不具客观性，本院不予认定；对证据13、该证据为原告的委托书，不须认证；证据2、3、4、5、7、8、9、10、14、16、18，符合证据的真实性、合法性、关联性的特征，本院予以认定。
对于被告提供的证据1、2、3、4、5，因其不属于证据范畴，而属于法律依据，本院不予认证；对证据6、7，因该证据是被告作出被诉具体行政行为后成立的，故本院不予认定；对证据8、9、10、11、12、13，原告虽然提出异议，但是因为均符合证据的相关特征，故本院予以认定。
根据本院认定的证据及庭审查明的事实，本院确认如下事实：冷水江市污水处理厂工程项目一期工程（3万吨／天）于2008年8月13日经娄底市发展和改革委员会批准立项，该工程项目位于冷水江市潘桥乡老屋村与冷水江市布溪办事处施茶社区地段，其建设投资单位为本案第三人冷水江市城市建设投资开发有限责任公司。2008年8月8日，本案第三人就该工程项目委托娄底市环境保护科学研究所编制了环境影响报告表，该环境影响报告表中，对于污染物处理与防护，在应采用除臭设备和除臭药剂等必要的减臭措施后，根据相关参数计算出臭气影响的卫生防护距离为200米。2008年8月8日，被告娄底市环境保护局对该环境影响报告表作出娄环评（2008）87号《关于冷水江市污水处理厂工程项目一期工程（3万吨／天）环境影响报告表的批复》。但是，该批复文件第二项第6条的内容存在两种不同的表述，即：一种是“同意本项目的卫生防护距离为污泥浓浓缩车间外200米，卫生防护距离内的居民应予搬迁安置。”另外一种是“对产生恶臭的粗格栅、细格栅、污泥处理池等构筑物合理布局，设置在相对密闭的建筑物内，采取除臭措施，确保恶臭污染物厂界达标，防止恶臭污染。根据环评分析，同意本项目的卫生防护距离为粗格栅、细格栅、污泥处理间边界外100米，卫生防护距离内的居民在项目投产前应予搬迁安置。”2009年3月27日，原告等人就被告娄底市环境保护局作出的娄环评（2008）87号《关于冷水江市污水处理厂工程项目一期工程（3万吨／天）环境影响报告表的批复》向湖南省环保局提出行政复议申请，2009年4月10日，湖南省环保局以被告违背具体行政行为内容的确定性和形式单一性原则为由，撤销了被告作出的娄环评（2008）87号《关于冷水江市污水处理厂工程项目一期工程（3万吨／天）环境影响报告表的批复》。2009年5月23日，第三人冷水江市城投集团为了解决臭气污染防治问题，特委托西原环保工程（上海）有限公司编制了工程技术方案。2009年5月30日，第三人重新委托娄底市环境保护研究所编制环境影响评估报告表，并且建设单位将委托西原环保工程（上海）有限公司编制的工程技术方案提供给评价单位作为评价的参考技术资料。同年7月28日，娄底市环境保护研究所重新编制了新的环境影响评估报告表，该环境影响评估报告表在对有关臭气影响分析时，在参考西原环保工程（上海）有限公司编制的技术方案（该方案采用生物除臭装置）的基础上，确定厂界外离面源中心即臭气除臭装置排放口的环境防护距离为100米。2009年7月5日，被告娄底市环境保护局组织有关单位及专家对第二次环境影响评估报告表重新进行了审查，其中专家评估意见认为：“根据修正后的恶臭污染防治措施及恶臭污染源核实结果，重新核算大气环境防护距离，建议以调查收集同类工程大气环境防护距离及其厂界恶臭气体的浓度监测资料作为参考。如果大气环境防护距离重新核算的结果小于100米，根据同类工程恶臭气体污染扰民情况，建议将大气环境防护距离定为100米（与产生恶臭气体建构筑物面源中心）”。2009年8月3日，被告娄底市环境保护局据此作出了娄环评（2009）97号《关于冷水江市污水处理厂工程项目一期工程（3万吨／天）环境影响报告表的批复》，该批复的第二项第7条的内容为：“对产生恶臭的格栅、污泥间、厌氧区等构筑物合理布局，设置在封闭式的建筑物内，并进行负压抽气将臭气抽至生物除臭塔进行除臭处理，确保恶臭污染物厂间达标，防止恶臭污染。根据环评分析和专家评估意见，同意本项目的大气环境防护距离为产生恶臭气体建筑物面源中心外100米，卫生防护距离内的居民在项目投产前应予搬迁安置”。该批复最后意见为：“同意在所选厂址建设”。对此，原告以被告的批准行为违法为由，提起行政诉讼，本院及娄底市中级人民法院均维持了被告娄底市环境保护局作出的娄环评（2009）97号《关于冷水江市污水处理厂工程项目一期工程（3万吨／天）环境影响报告表的批复》的具体行政行为。2009年12月7日，该项目建成并投入试运行。2010年1月，第三人冷水江市城市建设投资开发有限责任公司委托冷水江市环境监测站进行竣工环境保护验收监测，并编制了验收监测报告。2010年1月26日第三人向被告申请该项目的竣工环境保护验收。2010年1月28日被告组织成立了由娄底市环保局、冷水江市人民政府、冷水江市环保局、冷水江市建设局、冷水江市环境监测站等单位代表组成的验收组，验收组成员经现场察看和审查竣工环境保护验收监测报告，形成一致意见，认为冷水江市污水处理厂工程项目一期工程执行了环境影响评价制度，环保设施按要求落实，主要污染物排放达到国家环境标准，符合竣工环保设施验收的条件，同意通过竣工验收。2010年1月29日，第三人向被告提交该项目《建设项目竣工环境保护验收申请表》和《竣工环境保护验收监测报告》。2010年1月30日，被告根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（简称《竣工验收办法》）对冷水江市污水处理厂工程项目一期工程（3万吨／天）建设作出工程符合验收条件，同意验收的（娄环验（2010）2号）验收意见。原告认为被告通过该工程的（2010）2号验收意见违法，于2012年11月29日向湖南省环境保护厅申请行政复议，该厅于2013年1月28日作出湘环复决字（2013）1号行政复议决定书，维持了被告对冷水江市污水处理厂工程项目一期工程（3万吨／天）建设作出的（娄环验（2010）2号）验收意见。原告不服，并在法定期限内向本院提起行政诉讼。
本案的争议焦点
1、冷水江市污水处理厂的环境影响评估报告所采用的技术参数是参照西原环保工程（上海）有限公司编制的技术方案，但是，冷水江市污水处理厂使用的恶臭排污措施是福建新大陆公司生产的除臭装置，没有使用西原环保工程（上海）有限公司的生物除臭装置，该行为是否属于《环境影响评价法》第二十四条中规定的“生产工艺重大变动”。
2、被告所作（娄环验（2010）2号）验收意见是否合法；
本院认为，根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第五条的规定，被告娄底市环境保护局作为地方环境保护行政主管部门，具有对冷水江市污水处理工程项目一期工程进行竣工环境保护验收的法定职权。第三人就建设项目提出竣工环境保护验收申请后，被告根据该申请于2010年1月8日组成了包括娄底市环保局、冷水江市人民政府、冷水江市环保局、冷水江市建设局、冷水江市环境监测站等单位为代表的验收组，对现场进行调查，审查了竣工环境保护验收监测报告。监测报告表明，第三人所建污水处理厂外排废水、无组织排放废气、厂界及敏感点噪声等监测结果均符合国家规定的验收执行标准，验收组认为该厂废气治理、废水治理、固体废弃物处理、噪声防治及总量控制等均按环评批复予以落实，主要污染物排放达到国家环境标准，符合竣工环保设施验收的条件，同意通过竣工验收。据此，被告对冷水江市污水处理厂项目一期工程的环评验收符合《建设项目竣工环境保护验收管理办法》规定的程序和实体要求。原告提出，第三人在建设污水处理厂过程中，未按环评批复建设，变更了重要的除臭工艺流程，将生物除臭方式变更为化学除臭方式，被告验收时未按环评批复进行验收，严重违反了法律规定。经查，冷水江市污水处理厂项目在建设过程中确实改变了环评批复中的除臭工艺，即将环评批复中已确认的生物除臭工艺改为光化除臭工艺，有失环评批复的严肃性。为慎重起见，本院就改变除臭工艺是否需要重新报批环评文件书面咨询了省级环境保护行政部门。该部门意见为：“光化除臭处理工艺为我国目前常用除臭工艺中的一种，污水处理厂改用除臭装置所涉及污染物排放种类或者主要污染物排放总量均不会发生重大变化。……原污水处理厂环境影响评价报告书批复中规定为生物除臭工艺，而实际采用的光化除臭处理工艺，不属于应当重新报批环境影响评价文件的重大改变情形。”《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。《湖南省建设项目环境保护管理办法》第十九条规定，环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、地点发生重大变化的，或者其规模、生产工艺改变，致使污染物排放种类或者主要污染物排放总量发生重大变化，对环境可能造成影响的，建设单位应当重新报批环境影响评价文件。根据以上法条规定，冷水江污水处理厂在建设过程中改变了生产工艺，但在验收过程中，通过当地环境监测部门监测，污染物的排放总量没有发生重大变化，且排污符合法定标准，因此，不属于应当重新报批环境影响评价文件的重大改变情形，被告娄底市环境保护局作出的娄环验（2010）2号批准验收文件并未违背法律规定。当然，在污水处理厂运行过程中，如污染物的排放超过国家标准，并造成附近群众实际损害，受害人仍可向环境保护行政部门举报或向人民法院提起民事诉讼的方式依法维护其合法权益。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
维持被告娄底市环境保护局作出的娄环验（2010）2号批准验收文件。
案件受理费50元，由原告原告郭胜中等17人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。
审判长　　龙伟林
审判员　　王学军
审判员　　王春红
二〇一五年四月二十八日
书记员　　王　敏
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条
人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。