费松煜与宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场、胡引飞合同纠纷一审民事判决书
浙江省慈溪市人民法院
民 事 判 决 书
（2019）浙0282民初7568号
原告：费松煜，男，1975年5月6日出生，汉族，住慈溪市。
委托诉讼代理人：郑国军，浙江杭湾律师事务所律师。
委托诉讼代理人：岑焮鑫，浙江杭湾律师事务所律师。
被告：宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场。住所地：宁波杭州湾新区十二塘围垦区块内。统一社会信用代码：91330201062912494F。
主要负责人：胡引飞，该养殖场场长。
被告：胡引飞，男，1970年9月30日出生，汉族，住慈溪市。
两被告共同的委托诉讼代理人：章伟，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。
两被告共同的委托诉讼代理人：张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。
被告：宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司。住所地：宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤1号。统一社会信用代码：91330201580527051D。
法定代表人：黄展，该公司董事长。
委托诉讼代理人：刘占中，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：杨永东，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。
原告费松煜与被告宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞养殖场）、胡引飞、宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司）合同纠纷一案，本院于2019年7月10日立案受理后，依法适用普通程序审理。诉讼过程中，原告申请追加韩吉、岑佰新、蒋建苗、胡特鑫、王策瑜、孙达荣、华梁为共同被告，本院当庭口头裁定予以驳回。后本院于2019年9月4日公开开庭审理本案，原告费松煜的委托诉讼代理人郑国军，被告双瑞养殖场、胡引飞的共同委托诉讼代理人章伟，被告海涂公司的委托诉讼代理人刘占中到庭参加了诉讼。庭审过程中，原、被告共同申请庭外和解30日，本院依法予以准许。本案现已审理终结。
原告费松煜向本院提出诉讼请求：1.确认原告与被告双瑞养殖场于2013年3月20日签订的水产养殖承包协议书无效；2.判令被告双瑞养殖场立即返还原告支付的2013年5月至2016年4月三年的承包费3574146元；3.被告胡引飞对上述被告双瑞养殖场应付的款项在双瑞养殖场不能清偿时承担清偿责任；4.被告海涂公司对被告双瑞养殖场的债务承担连带清偿责任；5.本案财产保全费、诉讼费由被告双瑞养殖场承担。事实和理由：2012年12月11日，被告海涂公司通过招标代理机构发布宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租竞价公告。经竞价，案外人原慈溪市引飞果业有限公司（以下简称引飞公司）中标取得承包资格，并于2013年3月5日与被告海涂公司签订合同协议书。2013年1月，引飞公司与原告签订宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书，并经被告海涂公司见证。后被告海涂公司与引飞公司合意将引飞公司的承包经营权转让给被告双瑞养殖场。2013年3月20日，被告双瑞养殖场与原告签订1435.4亩围涂的承包协议书。根据协议书约定，原告共向被告双瑞养殖场支付2013年5月至2016年4月的承包费3574146元；协议签订后，原告对海涂进行挖塘、修筑道路、建造管理用房、安装高压线、变压器，添置养殖设备、设施等等。2016年4月5日，被告海涂公司向引飞公司发送收回海涂通知函。因被告海涂公司无正当理由的收回致与广大养殖承包户产生纠纷，并产生多个诉讼。原告已向法院对宁波杭州湾新区开发建设管理委员会提起行政行为强制违法要求行政赔偿的诉讼。2018年4月，因养殖承包户向政府相关部门申请信息公开，原告才得知被告海涂公司竟然是在没有海域使用权的前提下非法围海并发布海涂养殖承包公告的，其行为是严重违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三条关于“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定和第二十八条关于“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途”的规定，是属于违反法律强制性规定的行为，而且被告海涂公司的行为在2013年就被宁波市海洋与渔业局作出行政处罚（甬海执〈2013〉004号），而被告海涂公司非法招标且隐瞒处罚的事实，致原告等承包户投入巨额资金，造成重大的损失。直至2015年11月宁波市海洋与渔业局再次对其作出行政处罚（甬海执〈2015〉005号）后，被告海涂公司才于2016年4月向引飞公司发出收回通知。综上，原告认为，被告海涂公司违反国家法律强制性规定，在未依法取得海域使用权的前提下非法使用海域并对外进行招标，其与引飞公司的承包协议是无效的。被告海涂公司与引飞公司把引飞公司的承包经营权转让给被告双瑞养殖场的决定也是无效的。据此被告双瑞养殖场无合法承包经营权而与原告所签的承包协议书也是无效的。根据《合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该无效合同取得的财产，应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。故被告双瑞养殖场应返还原告支付的承包费，并赔偿原告的损失。由于本案最终的过错在于被告海涂公司非法招标，且隐瞒被处罚的事实，致原告等承包户遭受本可避免的重大经济损失。在纠纷发生后，原告与众多向被告双瑞养殖场承包的经营户曾多次要求被告双瑞养殖场起诉被告海涂公司，均遭到被告双瑞养殖场拒绝。据此，原告行使代偿权要求被告海涂公司对被告双瑞养殖场的债务承担连带清偿责任合情合理合法。因被告双瑞养殖场系被告胡引飞独资设立的个人独资企业。根据《中华人民共和国个人独资企业法》第二条的规定，被告胡引飞应对被告双瑞养殖场的债务承担无限责任。
被告双瑞养殖场和胡引飞共同答辩称：原告和被告双瑞养殖场之间在2013年3月20日签订的协议书是有效的。被告双瑞养殖场无须返还原告支付的2013年5月至2016年4月的承包费352万余元。被告双瑞养殖场因履行合同当中无过错也无违约行为，无须承担原告的损失。被告胡引飞不承担被告双瑞养殖场应承担对原告债务的清偿责任。因为被告双瑞养殖场没有义务赔偿原告，故被告胡引飞无须承担连带清偿责任。综上，请求驳回原告对被告双瑞养殖场、胡引飞的诉讼请求。
被告海涂公司答辩称：一、被告海涂公司与案外人引飞公司签订的出租合同合法有效。首先，被告海涂公司根据“谁投资、谁受益”的原则取得涉案滩涂使用权及出租权。2011年5月，宁波市发改委批复宁波杭州湾新区成立专门机构组织实施《宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目》。2011年8月，杭州湾新区成立被告海涂公司组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目，从事海涂资源的开发、建设及管理。《出租合同书》是被告海涂公司与案外人引飞公司于2013年3月5日签订的，根据当时的《浙江省滩涂围垦管理条例》（1996版）第二十二条第一款的规定，被告海涂公司经批准投资进行滩涂围垦建设，按照“谁投资、谁受益”的原则，按省人民政府的规定，被告海涂公司不仅可获得相应比例的所围土地面积和规定期限内的土地使用权，还可依法继承、转让、出租、抵押。其次，涉案滩涂属于钱塘江河道，出租时并不需要取得海域使用权证。1.涉案滩涂属于钱塘江河道有明确的法律依据。当时的《浙江省钱塘江管理条例》（1998版）第三条第一款规定，“本条例所称钱塘江河道包括常山港与江山港的汇合处至平湖金丝娘桥与慈溪庵东的连线之间的干流和钱塘江的支流。”涉案滩涂在平湖金丝娘桥与慈溪庵东连线水域内，属钱塘江河道。2.涉案滩涂属于钱塘江河道有“钱塘江河口”界碑为证。《浙江省钱塘江管理条例》（1998版）第十七条明确规定，“钱塘江河道的管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区及两岸江堤、海塘和护堤（塘）地。无江堤、海塘的河道，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。河道的具体管理范围，由县级以上人民政府按照国家和省的有关规定划定，并设立界限标志。”浙江省钱塘江管理局根据该条规定委托慈溪市政府水利部门设立“钱塘江河口”界碑，该界碑在涉案滩涂东边（四灶浦至半掘浦约9.1公里处），完全包含了涉案滩涂。原告对界限界碑有异议，并单方在所谓的地图上指认涉案滩涂不属于钱塘江口，无视《浙江省钱塘江管理条例》的界定及所立的界碑界址，没有法律依据。另外，即使对界定有争议，也应由有权机关进行解释或说明。3.涉案滩涂在出租时是水利部门主管，不需要取得海域使用权证。2013年3月21日，浙江省政府办公厅印发了《关于钱塘江等主要入海江河河口管理界限的通知》（浙政办函（2013）16号），明确“经省政府同意”，钱塘江河口“平湖金丝娘桥一慈溪庵东”连线至“海盐澉浦一余姚西三闸”连线水域，由省水利厅、省海洋与渔业局等部门按有关法律法规规定实行共同管理，水利部门主要负责河口、海塘的防汛等管理，海洋部门主要负责海洋权属管理。至此以后，使用“平湖金丝娘桥——慈溪庵东”连线（含涉案滩涂）水域需取得海域使用权证。而出租合同签订日期是在此之前，因此当时并不需要取得海域使用权证。出租河道进行养殖只需要根据《渔业法》第十条、第十一条规定，申请养殖证即可。合同签订后，引飞公司向慈溪市海洋与渔业局申领了养殖证。因此，被告海涂公司与引飞公司签订的出租合同合法有效。再次，地方性法规在被有权机关认定为无效之前，仍具有法律效力。《浙江省钱塘江管理条例》、《浙江省滩涂围垦管理条例》均是浙江省人大常委会制定的地方性法规，浙江省政府办公厅《关于钱塘江等主要入海江河河口管理界限的通知》是具有规章性质的规范性文件，况且《浙江省钱塘江管理条例》是根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律、法规的授权制定的。原告声称上述文件违法，可依照《中华人民共和国立法法》相关规定，向有权机关提出，在被有权机关认定为无效之前，仍具有法律效力。被告海涂公司依据上述法规签订了出租合同，并不存在违法行为。二、被告双瑞养殖场与王志土等各养殖户签订的《协议书》合法有效的事实已先后被慈溪法院、宁波中院生效判决及省高院裁定所确认，具有既判力。三、原告不具有代位起诉的主体资格。根据《合同法》第七十三条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第十一条、第十三条等规定，原告提起代位权诉讼，应以主债权和次债权的成立为条件。债权成立不仅指债权的内容不违反法律、法规的规定，而且要求债权的数额应当确定。这种确定既可以表现为债务人、次债务人对债权的认可，也可经人民法院判决或仲裁机构的裁决加以确认。原告与被告双瑞养殖场的《协议书》解除时，双方债权债务已结清。原告如想要提起代位诉讼，首先要提起一个确认对双瑞养殖场有明确债权的诉讼，双瑞养殖场也要提起一个对被告海涂公司有明确债权的诉讼。现原告主张的债权如果存在也只是处于不确定状态、待确认状态、并未明确化。原告主张通过提起代位权纠纷来一并确认债权，属本末倒置，不符合代位起诉条件，不是适格原告。原告声称所谓合同纠纷和代位权纠纷一并起诉是为了节省司法资源、方便查明事实，并无任何法律依据。另外，从法律关系上讲，即使原告对被告双瑞养殖场有明确的债权，被告海涂公司也是其次债务人的债务人（原告→双瑞养殖场→引飞公司→海涂公司），法律并未规定债权人可对次债务人的债务人提起代位诉讼。四、原告涉嫌虚假诉讼，建议法院依法处理。原告与被告双瑞养殖场于2013年3月20日签订的《协议书》早已于2016年5月9日解除。2016年5月9日，双瑞养殖场（甲方）、原告费松煜（乙方）、姚宝海（丙方）签订《协议书》，约定“自即日起，解除甲、乙于2013年3月20日签订的承包协议书”，“原乙方的责任与权力由丙方承担”等内容。解除时，原告与被告双瑞养殖场债权债务已结清。原告并未支付任何承包费，反而都是案外人姚宝海支付的，但原告却起诉要求返还承包费，因此，被告海涂公司有合理理由怀疑原告涉嫌虚假诉讼。另外，在原告费松煜诉被告宁波杭州湾新区管委会行政赔偿（2019浙02行赔初9号）中，原告所有权利义务早已转让给姚宝海承担，该地块实际养殖经营户为姚宝海，其还起诉主张645万元的行政赔偿，虚假诉讼明显，建议法院按照宁波中院、宁波市检察院及宁波市公安局《关于加强打击虚假诉讼等犯罪的若干意见》要求，依法调查处理。
案经审理，本院查明本案事实如下：
2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区十二塘围涂工程项目。同年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设公司出资设立被告海涂公司，经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。宁波杭州湾新区开发建设公司系杭州湾新区管委会设立的国有独资公司，经营范围包括城市综合开发建设、房产开发经营、基础设施建设、投资与资产管理、土地开发、海涂围垦、旅游资源的投资开发建设、物业管理、给排水管理、房屋租赁。后被告海涂公司公开招租宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地（以下简称1号基地）的承租单位。2012年12月25日，案外人引飞公司（2019年3月21日变更企业名称为慈溪市引飞农副产品有限公司）中标。
2013年3月5日，引飞公司与海涂公司签订《合同协议书》。经海涂公司同意，引飞公司承租的1号基地由被告双瑞养殖场独立经营，所涉及一切事务由被告双瑞养殖场处理。后原告与引飞公司在被告海涂公司的见证下，签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》一份，约定，引飞公司将1号基地中的南起十一塘塘裙以北15米，北至十二塘护塘河南岸5米，东靠四灶浦排涝河西侧道路以西5米，西至5号隔堤东5米【除去区块内铁丝网围栏围区（铁丝围栏外侧5米）及小湖泊等暂留地6250亩】内1号区域中的1435亩（以实际丈量为准）交由原告养殖，土地用途为鱼塘、虾塘养殖。协议约定，养殖期限为2013年1月1日至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目），如部分地块开发征用的，剩余未被开发征用部分继续履行承包业务；土地承包金为每年1191800元，满3年后承包金逐年环比递增8%，原告应于2013年1月5日前支付承包经营期限前三年50%的总承包金1787800元，第二次于2014年1月5日前支付包经营期限前三年总承包金的剩余承包金1575600元。三年以后每年的承包金必须在每年的3月31日前付清。协议同时约定，养殖期内，如果政府收回土地另作他用，养殖期不足三年收回土地的，引飞公司按600元/亩一次性支付补偿金，按引飞公司收回的相应面积和相应日期补偿，承包费按年度退还；养殖期满三年后收回土地的，引飞公司不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河流、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，原告无条件退回养殖地。同年3月20日，原告与被告双瑞养殖场签订《协议书》一份，其主要内容与《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》基本一致，以下内容除外：1.协议书甲方为被告双瑞养殖场；2.承包金金额每年1191382元，满3年后承包金逐年环比递增8%，原告应于2013年1月5日前支付承包经营期限前三年50%的总承包金1787073元，第二次于2014年9月30日前支付包经营期限前三年总承包金的剩余承包金1787073元，累计支付前三年总承包金3574146元。三年以后每年的承包金必须在每年的3月31日前付清。
原告将案涉土地交由姚宝海进行养殖，姚宝海于2013年1月至2015年间共向被告胡引飞的银行账户内汇款3574156元，姚宝海出具证明称上述款项除2013年1月11日的30万元汇款外均是代原告支付原告与被告双瑞养殖场签订的养殖承包《协议书》项下的承包费。
2013年3月29日，慈溪市人民政府经被告双瑞养殖场申请向其发放了证号分别为慈府（淡）养证[2013]第S（1）601、602、603、604号水域滩涂养殖使用证准许其在案涉区域从事淡水（池塘）养殖，经营期限自2013年4月1日至2016年3月31日。
2016年4月5日，被告海涂公司向引飞公司发送《收回通知函》一份，要求收回引飞公司承包经营的土地，包括原告、王志土、韩吉、胡引飞等人在该收回通知函上签字确认收阅。4月6日，引飞公司和被告双瑞养殖场向海涂公司出具回复函一份，承诺对于被告海涂公司需要使用的涂地会按时撤离，对于暂不使用的涂地会管理好并承诺在海涂公司需要使用时即时撤离等等。包括原告、王志土、韩吉、胡引飞等人在该回复函上签字表示同意。
2016年5月9日，被告双瑞养殖场（甲方）、原告（乙方）及姚宝海（丙方）签订协议书一份，约定自即日起解除原告与被告双瑞养殖场于2013年3月20日签订的承包协议书，明确五号区块面积约1435.4亩（以实际丈量为准）由姚宝海管理，并达成如下事项：一、乙方在2016年5月9日前的经营情况，由乙方和丙方协商解决，与甲方无关，原乙方的责任与权利由丙方承担，今后丙方经营收益状况与甲方无本质关系，甲方不承担任何风险；二、丙方认可：2016年4月5日“宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地收回通知函”、2016年4月6日的“回复函”、2016年4月8日的“全体养殖户代表大会（会议纪要）”。今后在杭州湾新区域涂地时，丙方应无条件撤离。三、丙方经营管理中，应服从甲方管理并积极配合，按时上交管理费，逾期视为自动放弃对五号区块的管理权，甲方不作任何补偿。四、丙方应严格按照“安全第一，预防为主”和坚持“管审查必须管安全”的原则进行安全生产管理，杜绝发生任何事故。五、本协议未尽事宜，可由三方约定后作为补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力等。
另查明，2013年7月25日，宁波市海洋与渔业局对海涂公司作出甬海执处罚[2013]004号行政处罚决定书，该行政处罚决定书认定，海涂公司在未经海域使用审批的情况下，于2012年7月起，在实施护岸保滩工程建设中，对慈溪十一塘外侧海域4条防潮堤坝中的2条防潮横堤之间的龙口进行了堤坝合拢建设，其行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条关于“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权；单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定，为此，该局依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十二条关于“对未经批准进行围海、填海活动的，并处……罚款”的规定，作出责令恢复海域原状、罚款6617116元的行政处罚。
2015年12月28日，宁波市海洋与渔业局对海涂公司作出甬海执处罚[2015]005号行政处罚决定书，该行政处罚决定书认定，十二塘围涂工程1号区块海域仅取得过开放式养殖用海类海域使用权证书，海涂公司将该海域的2条防潮横堤之间的龙口进行合拢，擅自改变了海域用途，即将原来开放式养殖用海改作围海养殖用海类的池塘养殖用海，违法用海面积为916.4135公顷，其行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途”的规定，为此，该局依照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十六条关于“处非法改变海域用途期间该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款”的规定，作出责令限期改正、罚款10309650元的行政处罚。
后浙江省委、省政府在落实中央环保督查工作中，对杭州湾管委会前述违法填海行为进行了查处。
本院认为：本案的争议焦点在于案涉《协议书》是否有效？原告认为本案涉案合同的标的物是国家所有的未经国家相关部门的批准、未取得海域使用权证的海域使用权，该标的物是被告双瑞养殖场从海涂公司与引飞公司所签订的承包合同中承接引飞公司的承包合同的权利义务所得来的。海涂公司在没有取得海域使用权的前提下，违反《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，非法围塘，并非法发包给引飞公司，被宁波市海洋与渔业局处罚，海涂公司与引飞公司将无效合同的权利义务转让给被告双瑞养殖场，故被告双瑞养殖场据此与原告签订承包协议都是无效的。三被告则认为被告海涂公司根据“谁投资谁受益”原则依法取得涉案滩涂使用权和出租权，案涉合同均为有效合同。本院审查后认为，无论是原告与被告双瑞养殖场订立的《协议书》，还是作为被告双瑞养殖场权利来源的由案外人海涂公司与引飞公司订立的《合同协议书》，合同标的均为宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地内的土地经营权，两份协议书均不涉及海域使用权，而是土地经营权，被告双瑞养殖场不存在违反法律规定转让海域使用权的行为；被告双瑞养殖场转包给原告的土地经营权，系引飞公司通过招投标方式从海涂公司获得后，经海涂公司同意由引飞公司交给被告双瑞养殖场经营管理，而海涂公司是杭州湾新区根据宁波市发展和改革委员会批复，为实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目，由开发公司设立的进行海涂围垦项目的建设、开发和管理的国资公司，海涂公司与引飞公司签订《合同协议书》系受宁波杭州湾新区开发建设管理委员会委托履行国有资产日常经营管理职责以实现滩涂资源开发利用的行政管理目标的行政行为。行政行为具有公定力，未经国家机关按照法定程序撤销或变更或确认无效前，均推定为合法，应当加以遵守。原告未提供证据证明海涂公司与引飞公司签订的《出租合同书》的行为已被撤销、变更或被确认无效，故原告主张的海涂公司与引飞公司订立的《合同协议书》因违法而无效的主张不成立。综上，案外人引飞公司将其合法获得的土地经营权交由被告双瑞养殖场经营后，双瑞养殖场据此与原告签订《协议书》，系双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性的规定，也不具备合同无效的其他情形，该《协议书》应认定为合法有效，故对原告要求确认该协议无效的诉讼请求，本院不予支持。原告的其余诉讼请求均系基于案涉《协议书》无效衍生而来，故本院也均不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：
驳回原告费松煜的诉讼请求。
本案受理费35393元，由原告费松煜负担，交纳本院。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审　判　长　　张小玲
审　判　员　　许建素
人民陪审员　　陈玲波
二〇一九年十二月二十六日
法官助理胡寅
代书　记员　　俞培桦