梁吉慧与东莞市环境保护局、广东省生态环境厅环境保护行政管理(环保)一审行政判决书
广州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2018）粤7101行初6070号
原告梁吉慧，男，1993年5月9日出生，壮族，身份证住址广西钦州市钦南区，
委托代理人左少善、文小艳，广东锐锋律师事务所律师。
被告东莞市环境保护局，地址东莞市南城区体育路15号。统一社会信用代码11441900007329925A。
法定代表人蒋亚军，局长。
委托代理人钟煜铎，该局工作人员。
被告广东省生态环境厅，地址广州市天河区龙口西路213号，统一社会信用代码11440000006940060Q。
法定代表人鲁修禄，厅长。
委托代理人杨迪、方平波，该厅工作人员。
原告梁吉慧不服被告东莞市环境保护局（以下简称东莞环保局）、广东省生态环境厅（以下简称省生态厅）行政处罚及行政复议一案，本院于2018年10月29日受理后，依法组成合议庭，于2018年12月27日公开开庭进行了审理。原告梁吉慧及委托代理人文小艳，被告东莞环保局的委托代理人钟煜铎、被告省生态厅的委托代理人杨迪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告梁吉慧诉称，一、被告作出行政处罚决定，违反行政合法性原则，应当予以撤销。被告就原告的同一违法行为，于同日分别作出东环罚字[2018]1708号、1709号《行政处罚决定书》，违反行政处罚一事不二罚的原则。上述两个行政处罚决定书均认定原告设有阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序和阳极氧化槽、染色槽、酸洗槽、清洗槽、喷砂机、空压机等设备，已建设完毕并投入使用，需要配套建设的环境保护设施部分建成，但未经竣工环境保护验收合格，建设项目的总投资额为人民币50000元整。根据《行政处罚法》第二十四条之规定，被告依据同一事实，于同日分别对原告作出两次罚款决定，违反了合法行政的原则，应撤销东环罚字1709号《行政处罚决定书》。二、被告处罚认定事实错误，应予以撤销。在执法人员现场勘查笔录中记载“在现场检查时，原告已停工不生产，现场无阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序产生的废水，也无其证据证明原告从事以上工序，造成了环境的污染。但在行政处罚决定书中却认定原告未依法提交建设项目环境影响评价，擅自开工建设，主要从事五金制品加工，设有阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序和阳极氧化槽、染色槽、酸洗槽、清洗槽、喷砂机、空压机等设备，已建设完毕并投入使用，需要配套建设的环境保护设施部分建成，但未经竣工环境保护验收合格。事实上，原告并未从事阳极氧化工序，且被告无任何证据证明原告从事了该工序，产生了环境污染。被告依据主观臆断作出的行政处罚属于认定事实错误，应依法撤销。三、原告所经营的不是“建设项目”，被告依据《建设项目环境保护管理条例》作出处罚决定，适用法律错误，应依法撤销。根据环发[1999]107号《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》确定：《建设项目环境保护管理条例》所称的“建设项目”是指固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。按照计划管理体制，建设项目可分为基本建设、技术改造、房地产开发和其他共四个部分的工程和设施建设。但在本案中，原告所经营的是个人加工作坊，从事五金小制品加工，并非被告所称“建设项目”，也不是《建设项目环境保护管理条例》所规定的“建设项目”，被告依据《建设项目环境保护管理条例》对原告作出处罚，属于适用法律错误。四、被告行政处罚决定违反了行政处罚的合理性原则，罚过不一，应依法变更。根据《行政处罚法》第二十七条之规定，被告虽进行五金制品加工，但属个人作坊，也只开工生产了2个月，且在被告检查之前已自主停工，对于环境的影响有限，属于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，应当不予行政处罚。且被告并无证据证明有危害后果产生，因此，被告对原告作出处罚20万元的决定，明显罚过不一，违反行政合理性。被告省生态厅对东莞环保局就同一事实给原告作出二次处罚的违法性未作审查，违背行政复议职责规定，故应当一并撤销。综上，请求法院判令：1、撤销东莞环保局作出的东环罚字[2018]1709号《行政处罚决定书》；2、撤销省生态厅粤环行复[2018]39号《行政复议决定书》；3、判令被告承担诉讼费。
被告东莞环保局辩称，我局作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚程序合法。原告未办理工商营业执照，经营场所位于东莞市××社区××中路西××楼之一，设有阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序和阳极氧化槽、染色槽、酸洗槽、清洗槽、喷砂机、空压机等设备，上述项目未办理环保审批验收手续。2018年4月13日，我局执法人员对原告进行现场检查及调查发现，原告经营场所设有阳极氧化槽1个、染色槽2个、酸洗槽3个、清洗槽3个、喷砂机2台、空压机1台等，未经环保部门审批同意均已投产且未自行办理验收手续。阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序产生的废水未配套治理设施，喷砂工序产生的粉尘自带收集设施。以上生产工序及设备均于2018年2月1日开始正式投入生产使用，总投资额为人民币50000元。执法人员当场制作现场检查（勘察）笔录和调查询问笔录，并拍照存证，有原告本人签名确认，并加按指模。原告的上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款、《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，应对原告作出行政处罚。我局于2018年5月21日对原告作出东环罚告字[2018]1233号、1234号《行政处罚告知书》，拟决定对原告分别处建设项目总投资额百分之五的罚款，并告知原告有申请听证及提出陈述和申辩的权利。上述文书于2018年6月14日直接送达给原告，有原告本人签名确认。原告收到上述告知书后，在法定期限内未申请听证，但向我局提交了《申请与解释报告书》，对东环罚告字[2018]1234号《行政处罚告知书》确认的事实提出了陈述和申辩意见，我局依法进行了复核。经审理，我局认为原告的陈述、申辩意见不能成立，依法决定不予采纳。并于2018年7月16日作出东环罚字[2018]1708、1709号《行政处罚决定书》，上述文书于2018年7月19日送达。我局作出上述的处罚决定，事实清楚，证据确凿、适用法律适用，并履行了告知、听证等程序。二、原告请求撤销我局处罚决定理由不成立。1、原告认为我局的行政处罚违反一事二罚原则。但实际上东环罚字[2018]1708号、1709号《行政处罚决定书》分别针对的是原告“未批先建”环境违法行为和“未验先投”环境违法行为。“未批先建”环境违法行为属于项目建设阶段的违法行为，主要由《中华人民共和国环境影响评价法》规范，“未验先投”环境违法行为属于项目运营和生产阶段的违法行为，主要由国务院《建设项目环境保护管理条例》规范，由此可见，“未批先建”和“未验先投”是两种不同性质的环境违法行为，分属不同的法条界定和规范，我局分别适用上述规定对原告进行处罚，并不违反行政处罚一事不二罚原则。2、原告认为我局的处罚决定认定事实错误，认为其并未实际排放污染物。我局对原告作出东环罚字[2018]1709号《行政处罚决定书》认定的违法事实是“未依法提交建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设，主要从事五金制品加工，设有阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序和阳极氧化槽、染色槽、酸洗槽、清洗槽、喷砂机、空压机等设备，已建成并投入使用，需要配套建设的环境保护设施部分建成，但未经竣工环境保护验收合格”，即俗称“未验先投”环境违法行为，上述违法行为属于项目运营和生产阶段的违法行为，需要查明建设项目未经环境保护验收合格即投入使用的事实即可。我局2018年4月13日的现场检查（勘察）笔录和调查询问笔录和现场照片等材料已查明原告建设项目投入使用的事实，且通过询问原告本人也查明了原告阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序有污染物排放的事实，说明调查取证是充分的。3、原告认为其经营的不是“建设项目”的问题。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条以及生态环境部《建设项目环境影响评价分类管理名录》等规定，原告的建设项目属于该名录第二十二类“金属制品类”第68项“金属制品表面处理及热处理加工”，应编制相应的环境影响评估文件，属于环境保护范畴的“建设项目”。4、原告认为我局作出处罚决定违反行政处罚合理性的问题。根据执法人员调查查明，原告建设项目2018年2月1日开始正式投入生产使用，在正常生产的情况下，阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序生产的废水月产量是10吨/月，最近一次排放时间是在2018年4月5日，排放了0.5吨。原告称最后一次使用时间是2018年4月12日上午。从上述证据可知，原告建设项目投入使用，未对排放污染进行有效治理，污染物直接排放，对环境造成较严重影响，原告在被查处后停止违法行为也说明其并非主动改正违法行为。但考虑到原告建设项目规模不大，且在被查处后改正违法行为等因素，我局在对其处罚时，按照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的最低处罚额对其进行了处罚，已经充分考虑行政处罚合理性原则。综上，我局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法正当，原告要求撤销我局的行政处罚决定于法无据，依法应予驳回。
被告省生态厅答辩称，一、我厅作出的粤环行复[2018]39号《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》规定的程序性规定。二、我厅作出的粤环行复[2018]39号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，内容适当。经全面调查，我厅认为东莞环保局作出的东环罚字[2018]1709号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿、适用依据正确，内容适当，程序合法。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第一款、第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第十九条第一款规定，原告从事从五金制品加工，该建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》的项目类别“二十二、金属制品业”中“68金属制品表面处理及热处理加工”，对应的环评类别分别为“有电镀工艺的；使用有机涂层的（喷粉、喷塑和电泳除外）；有钝化工艺的热镀锌”应编制“环境影响报告书”，“其他”应编制“环境影响报告表”。原告应按照上述规定经环境保护主管部门批复涉案建设项目的环境影响评价文件后，才能开工建设，并按照要求对配套建设的环境保护设施进行验收后，方可投入主体工程生产。但是，原告未向有审批权的环境保护主管部门报批涉案建设项目的环境影响评价文件，就已建成投入使用，分别违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，应当分别依法作出相应处罚。原环境保护部于2018年2月22日印发的《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见（环政法函[2018]31号）规定“建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚”。因此，原告主张东莞环保局对其同一违法行为分别作出两次处罚，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定于法无据，与事实不符。三、我厅作出的粤环行复[2018]39号《行政复议决定书》证据确凿。四、原告提出涉案建设项目不属于《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》中规定的建设项目主张，于法无据。《关于废止部分环保部门规章和规范性文件的决定（原环境保护部令第40号，自2016年7月13日起施行）规定“二、决定予以废止的规范性文件”中包括“关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知（1999年4月29日，环发[1999]107号）”。鉴于环发[1999]107号文已经废止，不再作为环境管理的依据，原告主张涉案建设项目不符合上述环发[1999]107号文关于建设项目的规定，于法无据。综上所述，我厅作出的行政复议决定和东莞环保局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，内容适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2018年4月13日，被告东莞环保局执法人员对原告经营的位于东莞市长安镇乌沙社区兴发中路西二街2号5楼之一进行检查，发现原告在上述地址从事五金制品加工，总投资额为50000元，未申领工商营业执照，未办理环保审批和验收手续，设有阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序，主要设备有阳极氧化槽1个、染色槽2个、酸洗槽3个、清洗槽3个、喷砂机2台、空压机1台等，上述设备均于2018年2月1日正式投入生产使用，阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序产生的废水未配套治理设施，喷砂工序产生的粉尘自带粉尘收集设施。
2018年5月21日，被告东莞环保局向原告作出东环罚告字1234号《行政处罚告知书》，告知原告上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，拟作出罚款200000元的行政处罚及享有的权利义务。原告收到上述《行政处罚告知书》后向被告东莞环保局提交了《申请与解释报告书》，认为上述设备只是作为仓库暂存的有关生产设备，并未进行过阳极表面处理的生产和工序。2018年7月16日，被告东莞环保局向原告作出东环罚字[2018]1709号《行政处罚决定书》，查明原告未依法提交建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设，主要从事五金制品加工，设有阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序和阳极氧化槽、染色槽、酸洗槽、喷砂机、空压机等设备，已建设完毕并投入使用，需要配套建设的环境保护设施部分建成，但未经竣工环境保护验收合格，建设项目的总投资额为人民币50000元，认定原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，依据该条例第二十三条的规定，决定对原告处200000元罚款的行政处罚。
原告对上述行政处罚决定不服，于2018年8月6日向被告省生态厅申请行政复议。2018年8月7日，被告省生态厅向原告邮寄送达粤环行复[2018]39号《行政复议受理通知书》，并同时向被告东莞环保局送达《提出行政复议答复通知书》。2018年8月24日，被告东莞环保局向被告省生态厅提交《行政复议答复书》及作出该具体行政行为的证据等材料。2018年9月30日，被告省生态厅作出粤环行复[2018]39号《行政复议决定书》，维持被告东莞环保局作出的东环罚字[2018]1709号《行政处罚决定书》。原告仍不服，诉至本院。
另查，2018年7月16日，被告东莞环保局向原告作出东环罚字[2018]1708号《行政处罚决定书》，查明原告未依法提交建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设，主要从事五金制品加工，设有阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序和阳极氧化槽、染色槽、酸洗槽、喷砂机、空压机等设备，已建设完毕并投入使用，建设项目的总投资额为人民币50000元，认定原告上述违法行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款规定，依据第三十一条的规定，对原告处总投资额百分之五的罚款（即2500元）的行政处罚。上述行政处罚决定书作出后，原告未申请行政复议或行政诉讼。
环保部2017年6月29日发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二类“金属制品业”第68项“金属制品表面处理及热处理加工”，其中：“有电镀工艺的、使用有机涂层的（喷粉、喷塑和电泳除外）、有钝化工艺的热镀锌”的，建设单位应当编制建设项目环境影响报告书；“其他”应编制建设项目环境影响报告表。
诉讼中，原告称已变卖机器，退出了经营场地。
以上事实，有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、行政处罚告知书、申请与解释报告书、行政处罚决定书、行政复议决定书等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款的规定，被告作为辖区范围内环境保护部门，在其职权范围内对环境污染防治负有监督管理及处罚权。
国家对建设项目的环境保护实行分类管理，《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”环保部2017年6月29日发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二类“金属制品业”第68项“金属制品表面处理及热处理加工”中规定“有电镀工艺的、使用有机涂层的（喷粉、喷塑和电泳除外）、有钝化工艺的热镀锌”的，建设单位应当编制建设项目环境影响报告书；“其他”应编制建设项目环境影响报告表。本案中，原告从事的是五金制品加工，在经营场所现场设有阳极氧化、清洗、染色、酸洗等工序和阳极氧化槽、染色槽、酸洗槽、清洗槽、喷砂机、空压机等设备，按照上述规定，原告经营的五金加工项目，应按照国家关于建设项目环境影响评价分类管理的要求，办理环境影响评价手续，且在项目需配套建设的环境保护设施经环境保护主管部门验收合格后，项目主体工程方可投入使用。但是，被告2018年4月13日对原告现场检查时，上述建设项目未经环境环保部门审批同意，也未办理环保验收手续，涉案项目就先行建设、投产使用，且上述工序所产生的废水直接经管道排入下水道。对于原告主体工程已经投入生产、未执行环境影响评价和“三同时”制度、没有配套相应的环境保护设施的违法事实，有被告制作的现场执法检查笔录和调查询问笔录及照片为证，并经原告本人签名确认。根据《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第二十三条：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告”的规定，被告东莞环保局综合考虑原告的生产规模、违法程度，告知了原告拟作出处罚的事实、理由、依据及享有的权利后，按照上述规定的最低处罚额度对原告作出处罚并无不当。
关于是否违反了“一事不二罚”原则的问题，本案的处罚是被告认定原告违反环保设施“三同时”验收制度，另案处罚是认定原告的建设项目构成“未批先建”，两案的处罚针对的是不同的违法行为，适用的法律法规也不一样，因此，被告对原告分别作出相应处罚，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条关于“一事不二罚”的规定。
至于原告主张其加工业只是个人作坊，不属于上述规定所规范的“建设项目”意见，因与事实不符，本院不予支持。
被告省生态厅根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款及第三十一条的规定，依法受理并作出复议决定合法。
综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告梁吉慧的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告梁吉慧负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审　判　长　　钟燕秋
人民陪审员　　李群燕
人民陪审员　　刘玉玲
二〇一九年三月二十六日
书　记　员　　曾小丽