吴伟枝、吴炳枝环境保护行政管理(环保)二审行政判决书
广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第276-277号
上诉人(原审原告)：吴伟枝，男，1977年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人(原审原告)：吴炳枝，男，1974年8月1日出生，汉族，住广东省中山市。
共同委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市环境保护局，住所地广东省中山市中山三路政府第二办公区，组织机构代码00733282-5。
法定代表人：郭卫华，局长。
委托代理人：肖乐华，中山市环境保护局工作人员。
委托代理人：吴让炜，广东中元（中山）律师事务所律师。
原审第三人：中山市菊城房产开发有限公司，住所地广东省中山市小榄镇升平中路10号9楼，组织机构代码77920444-4。
法定代表人：罗宝良，总经理。
委托代理人：陈文龙，广东衡德律师事务所律师。
委托代理人：李永发，广东允中律师事务所律师。
上诉人吴伟枝、吴炳枝诉被上诉人中山市环境保护局（以下简称市环保局）、原审第三人中山市菊城房产开发有限公司（以下简称菊城公司）环保行政许可一案，不服广东省中山市第二人民法院案号（2015）中二法行初字第64、65号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理，因上述两案均系不服市环保局作出的中环建书[2010]0142号关于菊城御景花园环境影响报告书的批复（以下简称142号批复）而发生的行政诉讼，两案件为必要之共同诉讼，本院依法对两案进行了并案审理，现已经审理终结。
原审法院经审理查明：菊城公司为了其开发建设的菊城御景花园项目通过环评审批，于2010年11月25日通过市环保局的网站向其申请该项目的环评批复并提交《菊城御景花园环境影响报告书》等材料。市环保局当日受理并于当日拟批准菊城公司的申请，2010年11月25日在其网站公告受理与拟批准的公示，其中受理的公示期为十天。2010年12月16日，市环保局作出142号批复，同意菊城公司该项目的建设及项目建成后须经其验收合格后方可投入运营，并于2011年3月23日将该批复在其官方网站公告。2014年5月，吴炳枝、吴伟枝就涉案项目的立项批准起诉中山市发展和改革局，并从该局提供的证据中获悉142号批复。吴炳枝、吴伟枝认为该批复违法，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销市环保局作出142号批复；2.诉讼费用由市环保局承担。
原审法院另查明：菊城公司向市环保局提供的《菊城御景花园环境影响报告书》系有建设项目环境影响评价资质的广东省环境保护工程研究设计院编制的，内容包括总则、建设项目概况和工程分析、建设项目周围环境概况、环境质量现状监测与评价、环境影响预测与评价、施工期环境影响分析及污染防治对策、公众参与、清洁生产与总量控制、污染防治措施的可行性分析、环境影响损益分析、环境管理与监测计划、评价结论和建议等十二个章节。其中，评价结论为菊城御景花园在贯彻落实国家和省制定的有关环保法律、法规和实现本评价提出的各项环境保护措施和建议的前提下，确保各种治理设施正常运转和废气、废水、噪声等污染物达标排放，从环境保护角度出发，本项目的选址基本合理，项目可行。该报告书还附有专家评审意见回应、公众参与调查对象统计情况。
《菊城御景花园环境影响报告书》在形成正式文本前，经过中山市环境科学学会组织专家进行初审与复审，并形成专家评审意见与学会技术评估意见。其中专家评审意见为：本项目建设符合有关规划及产业政策，只要建设单位严格遵守并认真执行各项环境保护法律法规，切实落实各项环境保护措施，则项目建设产生的环境影响可得到有效控制，其选址建设具备环境可行性。学会技术评估意见为：本项目用地符合规划，项目北侧边界距离小榄自来水厂取水口约300米，建设单位必须认真严格执行饮用水源保护法律法规，做好施工期环境管理，确保施工不会对小榄水道及水厂取水口造成影响。在投入使用前，必须落实生活污水进入小榄镇生活污水处理厂处理的措施，其建设才是可行的。菊城公司就菊城御景花园商住小区项目生活污水处理问题征求中山市小榄水务有限公司的意见。中山市小榄水务有限公司回复菊城公司，称该小区的生活污水可经过该司的污水收集管网排至小榄镇污水处理厂进行处理，不存在污染该司自来水取水源的情况。
原审法院再查明：与广东省环境保护工程研究设计院在编制《菊城御景花园环境影响报告书》前在菊城御景花园商住小区项目附近的建华花园东海湾、小榄自来水公司公司张贴公告。公告期间，无任何单位和个人对该项目的环境影响有异议。另，菊城公司以调查问卷的形式，向项目小区附近的居民、企事业单元与路人发放调查表共86份（个人80份、单位团体6份），回收83份（个人77份、单位团体6份）。回收的调查表显示被调查的单位与个人均对该项目的环境影响没有异议。
原审法院认为：市环保局作为我市行政区域内的环境保护行政主管部门，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第二款与《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》第三条的规定，具有负责审批本行政区域内的建设项目环境影响评价文件的主体资格，对菊城公司申请提交的《菊城御景花园环境影响报告书》进行审批属其法定职责。
本案中，菊城公司建设的菊城御景花园商住小区项目的规划许可的建筑面积达到259446平方米，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号）中规定的类别为“U城市基础设施及房地产”中的“16类房地产开发、宾馆、酒店、办公用房：建筑面积10万平方米以上”，应编制环境影响报告书。菊城公司委托广东省环境保护工程研究设计院编制《菊城御景花园环境影响报告书》后向市环保局申请环评许可，符合法定的形式。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）建设项目概况；（二）建设项目周围环境现状；（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（五）建设项目对环境影响的经济损益分析；（六）对建设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价的结论。菊城公司提交的《菊城御景花园环境影响报告书》包含上述内容，符合法律的规定。《菊城御景花园环境影响报告书》在未形成正式文本前，菊城公司已组织中山市环境科学会的专家对该报告书的报批稿进行了两次技术审查，并落实专家及该会的整改意见。该报告书的环评可行结果具有科学性，且菊城公司在征询相关单位及公众意见时，无人提出异议，故该报告书的编制符合《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”的规定，市环保局批准该报告书并无不当，对吴伟枝、吴炳枝主张该报告书没有经过听证属于程序违法，从而导致市环保局批准该报告书属于审查不严的主张不予支持。
市环保局受理菊城公司的申请后，于当日在其网站上进行十日的公示。公示期间，公众对涉案申请没有提出异议。公示期满，市环保局批准菊城公司的申请后，在其网站上进行公示，符合《环境影响评价公众参与暂行办法》第十三条：“环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书后，在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理的有关信息。环境保护行政主管部门公告的期限不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个审批期限之内均处于公开状态。环境保护行政主管部门根据本条第一款规定的方式公开征求意见后，对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见。环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审核决定后，应当在政府网站公告审批或者审核结果。”的规定，故原审法院对吴伟枝、吴炳枝认为市环保局作出涉案批复前未依法举行听证，作出涉案批复后亦未依法公示，属于程序严重违法的主张不予支持。
综上，市环保局作出的142号批复所依据的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，且没有损害吴伟枝、吴炳枝的合法权益。吴伟枝、吴炳枝请求撤销该批复的理据不充分，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回吴伟枝、吴炳枝的诉讼请求，两案的案件受理费各50元，由吴伟枝、吴炳枝各负担50元。
吴伟枝、吴炳枝不服上述判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人并未提交其有权作出涉案批复的职权的法律依据，不具有作出涉案批复的职权；二、被上诉人并未提交第三人的申请材料，在第三人未依法申请的情况下，违反法定程序作出涉案批复；三、原审判决认定履行了公示公告义务，属于认定事实错误；四、被上诉人作出涉案批复未依法征求公共意见，且未依法举行听证；五、被上诉人作出涉案批复超出法定期限；六、第三人未依法提交报批的申请材料，未依法提交项目建议书，评估机构未实地查勘，建设单位和评估机构均未履行公示义务，且相关材料为菊城房地产投资开发有限公司的情形下，被上诉人对材料不全且不符合法定形式的申请材料作出批复，违法。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：1.撤销（2015）中二法行初字第64、65号《行政判决书》；2.依法撤销被上诉人作出的142号批复；3.诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市环保局辩称：一、根据《环境影响评价法》第二十三条之规定，市环保局有审批本行政区域内的建设项目环境影响评价文件的法定职责；二、建设单位提交了具有相关资质的评价单位编制的《报告书》，申请材料齐全，完整；三、建设单位已经履行了相关公示义务；四、报告书上的“投资”两字是笔误，不影响第三人主体资格的认定；五、市环保局在60天审批期限内作出批复，没有超越期限；六、征求公众意见的方式有多种，不一定要通过举行听证的方式。综上，原审法院认定事实清楚，判决合理、合法，请求维持原审法院判决。
原审第三人菊城公司述称:一、同意市环保局的意见；二、2010年11月25日，菊城公司即已递交了申请材料，市环保局据此作出批复，符合法律规定；三、环境影响评价是对建设项目实施后可能对环境造成的影响进行分析、预测和评估，以及提出预防或减轻不良影响的制度或措施，因此不涉及项目所涉土地使用权，房地产所有权、使用权不影响环评批复的合法性；四、吴伟枝、吴炳枝所主张的土地在2003年已被征用。综上，原审法院认定事实清楚，判决合理、合法，请求维持原审法院判决。
本院经审理查明，确认原审法院查明事实。
本院另查明：2015年11月12日本院二审法庭调查时，吴伟枝、吴炳枝陈述：原审法院有对（2015）中二法行初字第64、65号案合并审理。
本院另查明：作出《菊城御景花园环境影响报告书》的广东省环境保护工程研究设计院具有建设项目环境影响评价乙级资质，证书编号：国环评证乙字第2833号。2010年10月8日，中山市环境科学学会出具《<菊城御景花园环境影响报告书>技术评审学会复审意见》，其载明：专家评审意见选址建设具备环境可行性。《建设项目环境影响报告书评审报告》（中环学评书[2010]104号）、市环保局内部呈批文件上均有：“中山市菊城房产投资开发有限公司”，2015年11月12日法庭调查时，市环保局、菊城公司均表示“投资”两字系笔误。
本院认为：依据《中华人民共和国环境保护法》第十九条：“。建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”及《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批”之规定，本案为环境影响评价行政许可纠纷，除适用环境保护管理相关法律、法规外，同时应适用《中华人民共和国行政许可法》。本案的争议焦点为：一、涉案许可是否满足环境影响评价许可的实质性条件；二、未举行听证会是否属于程序“严重违法”。
关于环境影响评价行政许可的条件，本院认为，按照现行“环评”制度，项目建设单位需委托具有资质的环评单位对拟建的项目进行环境影响评价，由环评单位作出环境影响评价报告书后，向环境保护行政主管部门提出申请，最终经由环境保护行政主管部门审批决定拟建项目是否能够开工建设。对“环评”许可的具体条件，《中华人民共和国环境影响评价法》没有详细规定。显然，面对纷繁复杂，不断发展变化的的社会情形，法律赋予了环境保护行政主管部门的较大的自由裁量权，同时，因环境影响评价中具有大量工程技术问题，行政主管机关一般依照专家提供的审查意见来实现其在审批过程中对技术层面的考量。当然，较大的自由裁量权并不意味着任意行使职权，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第一条：“为了。预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响”之规定，建设项目环评是否许可的关键在于：建设项目的环境影响。一方面，环境保护行政主管部门在决定是否许可时必须要遵循法律设定环评许可的目的，如：拟采取的污染防治措施是否满足污染物总量控制要求、拟采取的生态保护措施能否有效预防和控制生态破坏；另一方面，环境保护行政主管部门必须遵守相关法律、法规、规章对环评许可的具体规定，如建设项目选址是否符合区域、流域规划和城市总体规划、拟采取的污染防治措施能否确保污染物排放达到国家和地方规定的排放标准等。具体到本案，142号批复作出之时，菊城公司提交了具有建设项目环境影响评价乙级资质的广东省环境保护工程研究设计院编制的《菊城御景花园环境影响报告书》及其他相关材料，中山市环境科学学会亦对《菊城御景花园环境影响报告书》进行了技术审查，形成了“选址建设具备环境可行性”的专家评审意见，市环保局在综合考量污染物总量控制要求、拟采取的生态保护措施能否有效预防和控制生态破坏等情况下，作出142号批复，符合作出环境影响评价行政许可的实质性条件。其相关材料、呈批文件中出现“投资”两字笔误，但并不影响142号批复的合法性和效力。吴伟枝、吴炳枝据此主张撤销142号批复，本院不予支持。
关于市环保局作出142批复是否应该举行听证，本院认为，依据《中华人民共和国环境影响评价法》二十一条：“。建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”的规定，同时参照《环境保护行政许可听证暂行办法》第五条、第六条的规定，一方面，对于建设单位而言，其报批建设项目环境影响报告书前即应充分征求公众之意见，但听证会并不是必须采取之形式；另一方面，对于环境保护行政主管部门而言，虽更应保障公众充分参与、表达意见之权利，但听证会同样不属于必须采取之形式。具体到本案，作为建设单位的菊城公司已经采取了现场张贴公告、进行问卷调查等形式征求公众意见，菊城公司已经保障了公众参与之权利，在环评报告公示后，亦没有申请人向市环保局申请听证，相关有关单位、专家亦不存在重大意见分歧，42号批复涉及之建设项目亦不属于必须听证的情形，市环保局已经充分保障了公众参与之权利，其不举行听证未违反相关程序性规定。故本院对吴伟枝、吴炳枝认为市环保局作出涉案批复前未依法举行听证的主张不予支持。
综上，吴伟枝、吴炳枝上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决查明事实清楚，适用法律准确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴伟枝负担25元、吴炳枝负担25元。
本判决为终审判决。
审　判　长　陈　薇
审　判　员　王　鹏
代理审判员　王　昕
二〇一五年十二月二十三日
书　记　员　余雪琳
附：本判决所适用的法律依据
《环境保护行政许可听证暂行办法》
第五条实施环境保护行政许可，有下列情形之一的，适用本办法：
（一）按照法律、法规、规章的规定，实施环境保护行政许可应当组织听证的；
（二）实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可，环境保护行政主管部门认为需要听证的；
（三）环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的。
第六条除国家规定需要保密的建设项目外，建设本条所列项目的单位，在报批环境影响报告书前，未依法征求有关单位、专家和公众的意见，或者虽然依法征求了有关单位、专家和公众的意见，但存在重大意见分歧的，环境保护行政主管部门在审查或者重新审核建设项目环境影响评价文件之前，可以举行听证会，征求项目所在地有关单位和居民的意见：（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；
（二）可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目。