广州永润造纸有限公司与广州市南沙区环境保护局环保行政处罚二审行政判决书
广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第76号
上诉人（原审原告）：广州永润造纸有限公司。
法定代表人：黄灿光，职务：总经理。
委托代理人：吴泉，广东法制盛邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区环境保护局。
法定代表人：林少礼，职务：局长。
委托代理人：方穗涛，广东珠江律师事务所律师。
委托代理人：陈凤贞，该局工作人员。
上诉人广州永润造纸有限公司因被上诉人广州市南沙区环境保护局环保行政处罚一案，不服广州市南沙区人民法院（2013）穗南法行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审法院审理查明：原告广州永润造纸有限公司位于广州市南沙区横沥镇工业路32号的再生纸生产项目，于1999年建成投产。该项目造纸生产设备为6台10**型抄纸机，设计产能为6000吨／年。2010年，原告将其中的4台10**型抄纸机进行升级为4台15**型2500烘缸抄纸机。2013年1月16日，被告广州市南沙区环境保护局的执法人员到原告上述厂址进行检查，发现其中的3台15**型2500烘缸抄纸机正在运行，2台10**型2500烘缸抄纸机没有运行，电路已经切断。造纸车间生产产生的废水经自建污水治理设施处理后排往下水道。原告提供了原来6台10**型抄纸机的《建设项目环境保护设施竣工验收申请表》（番环管验字（1999）030号），但无法提供4台15**型2500烘缸抄纸机的环境影响评价报批与环境保护设施竣工验收手续。原告的厂长黄炯雄在被告的调查询问笔录中表示：因公司对原来的4台10**型抄纸机进行升级为4台15**型2500烘缸抄纸机，故产能从原来的6000吨／年扩大至目前的11000吨／年，并承认公司上述抄纸机升级改造项目没有办理环评报批和环保设施竣工验收手续。
2013年3月5日，被告向原告作出南环听告字（2013）012号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出停止抄纸机升级改造项目的生产及罚款2000元的行政处罚，以及相关事实、理由和依据，并同时告知原告有申请听证和陈述、申辩的权利。2013年3月15日，原告向被告书面提出听证申请，同年3月28日，被告召开了听证会。原告的法定代表人黄灿光在听证中表示：被告的调查情况属实，但因公司原有的抄纸机使用多年，机器设备老旧，而且为响应节能减排号召，故才将之进行技术升级。升级后的4台抄纸机已经达到以前6台的产量，耗水、耗电、耗煤均下降明显。另外，抄纸机升级改造后的生产工艺、流程与原项目一致，而原项目的环保手续是完备的，原告并不知道在此情形下是否需要重新办理相关环保手续，被告当时也没有通知办理。即使需要重新办理环评报批，被告亦应根据《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定进行处理，即先行限期原告补办手续而不是直接责令原告停止项目的生产及对原告进行罚款。2013年5月6日，被告对原告作出被诉行政处罚决定，并依法进行了送达。2013年7月5日，原告向广州市南沙区人民政府提出行政复议申请，请求撤销被诉被告作出的行政处罚决定。2013年8月6日，广州市南沙区人民政府作出穗南府复决（2013）11号行政复议决定，认为被告作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，决定予以维持。原告不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。被告广州市南沙区环境保护局作为南沙区环境保护行政主管部门，在辖区内对违反环保法律规定的行为具有作出相应行政处罚的法定职权。
根据原、被告在庭审中的诉讼意见，本案中双方当事人的争议焦点有以下两个方面：一、原告广州永润造纸有限公司对原有抄纸机进行升级是否需要重新办理相关环保手续；二、被诉行政处罚决定适用法律法规是否正确。
关于第一个焦点问题，被告认定原告对原来的4台10**型抄纸机进行改造升级为4台15**型2500烘缸抄纸机，产能从原来的6000吨／年扩大到11000吨／年的事实，有其提交的现场检查笔录、调查询问笔录证实。虽然，原告与其厂长黄炯雄在诉讼中对此予以否认，并提出上述笔录是被告预先做好后再要求黄炯雄在上面签字的，但原告未能就此提供证据予以证实。而原告提供的证据，并不能证明其提出的升级后的抄纸机年设计产能与原产能相当的意见，反而从其提供的1575型抄纸机技术指标及相关服务资料、抄纸机生产厂家出具的《证明》和原告法定代表人黄灿光在听证中的陈述，均能印证升级后的1575型抄纸机比原来的1092型抄纸机在设计产能上有大幅提高的事实。原审法院综合全案情况审查，对被告查明原告升级改造抄纸机扩大产能的相关事实予以认定。《建设项目环境保护管理条例》第十二条第一款规定：“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”同时，《广东省建设项目环境保护管理条例》第二条第二款规定：“本条例所称建设项目指新建、改建、扩建、迁建项目，技术改造项目，区域开发建设项目。主要包括：（一）工业建设；……。”第三条第一款规定：“凡从事本条例第二条所列项目的建设必须执行建设项目环境影响报告的报审制度；必须执行防治污染及其他保护环境的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用（下称“三同时”）的制度。”原告对机器设备的升级换代属于技术改造项目，且该项目可使原有的生产规模发生重大变化，故其必须执行建设项目环境影响报告的报审制度和“三同时”制度，即需要重新办理相关环保手续。原告关于抄纸机升级改造项目“属于企业合理的设备管护，并不存在新建升级改造项目”的说法，应不予采信。对于原告提出其已就升级改造项目向被告提出过申请，但被告不予受理的情况，则属于行政许可方面的问题，并非本案诉讼所要审查的范围。
关于第二个焦点问题，《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处1０万元以下的罚款：（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；……。”第二十八条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”根据本案查明的事实可知，原告对抄纸机的升级改造项目，在没有办理环评报批及环保设施竣工验收手续的情况下便已投入生产使用。对于此种情形应当如何处理，国家环境保护总局在其《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》（环函（2003）174号）第一条中指出，对未报批建设项目环境影响评价报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理。原告认为根据国务院法制办公室对《关于〈建设项目环境保护管理条例〉第二十八条适用问题的请示》的复函（国法秘（2004）17号），被告应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。该复函内容为：“依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，应当给予行政处罚的行为包括：建设项目需要配套建设环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即正式投入生产或者使用的。对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。”显然，该复函并未对没有办理环评报批手续且未经环保设施竣工验收即投入生产或使用的情形在作出处罚时，限定只能适用《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定。另外，在全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复（2007）2号）中，就有关法律适用问题作出了更为明确的答复意见。该意见指出：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”被告作出行政处罚的目的是为了有效阻断原告违法行为的继续发生，因此，被告针对原告的抄纸机升级改造项目在未办理相关环保手续的情况下即已投入生产这一违法行为，直接适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，责令原告停止该项目的生产并对其处以罚款，是合法、适当的。原告认为被告适用法律错误的主张，缺乏理据，应不予支持。
被告对原告的经营场所依法进行检查，并经相应的调查取证后，向原告发出行政处罚听证告知书，履行了相关告知义务，同时亦依原告申请组织了听证，最终经审核后作出被诉行政处罚决定，且该决定已依法进行了送达，被告的行政处罚程序合法。
原审法院指出，环境保护是我国基本国策，为了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进环境保护与经济建设、社会发展相协调，每一个公民、法人或者其他组织都应当自觉遵守环保法律法规，履行保护环境的社会责任。本案原告所经营的纸制品生产、加工属于高污染排放行业，其在对机器设备进行升级改造和投入生产使用之前，更应该严格按照相关规定执行，但原告在长达两年的生产活动中，并未向被告重新报批环境影响评价文件和申请环境保护设施竣工验收，有违法律规定，理应承担相应的法律责任。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决驳回原告广州永润造纸有限公司的诉讼请求。
上诉人广州永润造纸有限公司不服原审判决，上诉至本院称：一、原判事实认定错误。南环罚字（2013）035号行政处罚所依据的事实前提，是所谓上诉人的抄纸机换型和产能扩大。上诉人认可换型事实本身，但实际使用数量应为3台而非4台，产能并未扩大。被上诉人认定的“从原来的6000吨／年扩大到现在的1.1万吨／年”基于推测，上诉人提交的厂长黄炯雄书面证明表明《调查询问笔录》是被上诉人预先作好后要求黄炯雄签字，该产能数量也是被上诉人自行估算的，没有实际依据。上诉人按所谓被上诉人方法的计算结果，可以证明被上诉人摸脑袋的计算结果完全不靠谱。尽管1575型单机车效率提高，但也不等同于整体产能扩大，因为上诉人是从原6台10**型置换为3台15**型，使用数量已减半。作为关涉到企业生死存亡的处罚措施，是否发生重大变化的认定，需要实在的数据、证据，而不是仅依据被上诉人的推测。二、原判适用法律错误。据《建设项目环境保护管理条例》第12条第1款规定，只有建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺“发生重大变化”时，建设单位才需重新报批环评手续。司法认定必须严格依法进行。上诉人完全理解环保部门、司法机关对环保治理的关切，但其实我司虽依法认为可不需重新报批，但也曾向被上诉人申请办理，被上诉人不予受理。理由是本地规划调整后，排污企业须迁走。但我司毕竟依法持有生产行政许可，本身排污达标，牵涉百余名职工群众衣食工作，应当依法处理慎之又慎。上诉人上诉请求撤销（2013）穗南法行初字第35号行政判决，发回重审，或依法查清事实后改判。
被上诉人广州市南沙区环境保护局答辩意见与一审答辩意见相同，认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院予以维持。
经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应证据支持，本院予以确认。另，庭审时，上诉人认为原审法院没有考虑其治污能力提升，已超出其实际排污的情况。
本院认为：《建设项目环境保护管理条例》第十二条第一款：“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处1０万元以下的罚款：（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；……。”第二十八条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，被上诉人在对上诉人进行检查时，发现上诉人对原来的4台10**型抄纸机进行改造升级为4台15**型2500烘缸抄纸机。上诉人的厂长黄炯雄在调查询问笔录中表示，设备升级后，产能从原来的6000吨／年扩大到11000吨／年的事实，且升级改造后并未办理环评报批和环保设施竣工验收手续。被上诉人在履行相关告知义务、组织听证后作出涉案的行政处罚决定并无不当。原审法院对上诉人的主张不予支持正确，本院予以维持。
上诉人认为其厂长黄炯雄在调查之后出具的书面证明，可以说明：调查询问笔录是被上诉人预先做好要求其签名的，故上诉人的设备升级后产能并未扩大。经审查，上诉人厂长黄炯明在调查询问后出具的情况说明，认为升级后设备产能从原来的6000吨／年扩大到11000吨／年的描述是被上诉人打印好，让其签名，这个数字是并不准确的。鉴于该情况说明是在调查询问之后出具，且黄炯雄并未否认其在调查笔录上签名的真实性，因此，情况说明并不能推翻调查笔录的真实性。故上诉人认为调查笔录上记载的产能扩大与事实不符的主张，并无充分证据予以证明，本院不予支持。上诉人认为根据《建设项目环境保护管理条例》第12条的规定，只有建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺“发生重大变化”时，建设单位才需重新报批环评手续，上诉人不属于该情况，不需重新报批。根据《广东省建设项目环境保护管理条例》第二条第二款规定：“本条例所称建设项目指新建、改建、扩建、迁建项目，技术改造项目，区域开发建设项目。主要包括：（一）工业建设；……。”第三条第一款规定：“凡从事本条例第二条所列项目的建设必须执行建设项目环境影响报告的报审制度；必须执行防治污染及其他保护环境的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用（下称“三同时”）的制度。”本案中，上诉人对机器设备的升级换代属于技术改造项目，且升级改造后可使原有的生产规模发生重大变化，故上诉人需要执行建设项目环境影响报告的报审制度和“三同时”制度，即重新办理相关环保手续。因此，对上诉人的该项上诉理由本院不予支持。上诉人认为被上诉人在作出涉案处罚时适用法律错误的问题。本案中，被上诉人对上诉人的设备升级改造后未办理相关环评手续即投入生产的事实认定清楚，根据全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复（2007）2号）中指出：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”被上诉人适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条作出涉案处罚，并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。至于上诉人认为其排污能力提升，治污达标而无需重新进行环评报批缺乏法律依据，本院不予支持。
综上所述，原审处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州永润造纸有限公司负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　朱　琳
审　判　员　　肖晓丽
代理审判员　　余秋白
二〇一四年五月九日
书　记　员　　周文静