东莞市新伟升毛衫有限公司与东莞市环境保护局环境管理行政处罚纠纷二审行政判决书
广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东中法行终字第200号
上诉人（原审原告）：东莞市新伟升毛衫有限公司。住所地：东莞市大朗镇巷头社区金朗北路303、305号。
法定代表人：许文升，该公司总经理。
委托代理人：罗国林，广东格林律师事务所律师。
委托代理人：封芸，广东格林律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市环境保护局。住所地：东莞市南城区体育路15号，组织机构代码：00732992-5。
法定代表人：方灿芬，该局局长。
委托代理人：杨丽梅，该局工作人员。
上诉人东莞市新伟升毛衫有限公司（以下简称“新伟升公司”）因与被上诉人东莞市环境保护局（以下简称“东莞环保局”）环境管理行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2014）东一法行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年6月21日，东莞环保局现场检查发现，新伟升公司在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，设有洗水等工序和洗水机、脱水机、干衣机、0.3T／H燃柴锅炉等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排放。东莞环保局认为新伟升公司的行为违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定，依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，可以给予新伟升公司行政处罚。2013年8月30日，东莞环保局作出东环罚告字（2013）561号《行政处罚告知书》，告知拟对新伟升公司处人民币6万元罚款及处罚的事实理由，并告知新伟升公司有提出听证和陈述、申辩的权利、途径和期限，因新伟升公司负责人拒收，于2013年9月27日采取留置送达的方式送达至新伟升公司。经集体讨论后，东莞环保局于2013年11月29日作出东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》，并于2014年1月6日直接送达至新伟升公司，对新伟升公司处以6万元的罚款。新伟升公司因不服，故向广东省环境保护厅申请行政复议。2014年5月21日，广东省环境保护厅作出粤环行复（2014）1号《行政复议决定书》，维持了东莞环保局的行政处罚。新伟升公司仍不服，向原审法院提起本案诉讼。
原审庭审中，新伟升公司对东莞环保局立案程序以及留置送达《行政处罚告知书》的行为提出质疑。东莞环保局认为其参照《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，在新伟升公司拒收《行政处罚告知书》的情况下，采取留置送法的方式是合法的。另外，新伟升公司主张其仅需要填报环境评价登记表，属于对环境影响非常小的项目。
原审法院认定上述事实的证据有：新伟升公司营业执照、新伟升公司法定代表人许文升身份证复印件、编号为NO：1303644东莞环保局现场检查笔录1份、编号为NO：1301434东莞环保局调查询问笔录1份、新伟升公司现场检查照片11张、东环罚字（2013）561号《行政处罚告知书》及其送达回证、东环罚字（2013）561号《行政处罚告知书》留置送达照片、东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》及其送达回执、粤环行复（2014）1号《行政复议决定书》、（2013）17号东莞环保局行政处罚案审委会议纪要、粤环行复（2014）1号《行政复议受理通知书》以及原审法院开庭笔录等。
原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”的规定，东莞环保局作为东莞市环境保护行政主管部门，具有对在东莞市行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处罚的法定职权。本案中，东莞环保局经查明认为新伟升公司违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，于2013年11月29日作出东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》，对新伟升公司处以6万元罚款的行政处罚，其执法主体适格。关于新伟升公司对东莞环保局立案程序及送达程序提出的质疑。一、东莞环保局对新伟升公司进行查处，表明其已经立案，本案主要审查东莞环保局作出行政处罚的事实理由及法律依据，立案的原因不在本案审查范围内。二、《行政处罚法》并没有对行政机关在作出处罚前以何种方式告知相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据及享有的权利作出具体的规定，即行政机关在以何种形式履行告知义务有一定的裁量权。而《行政处罚法》第第四十条第二款“当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将《行政处罚决定书》送达当事人”则对行政机关送达《行政处罚决定书》作出了规定，可以看出该法对《行政处罚决定书》送达程序的要求是最严格的。因此，本案中东莞环保局选择书面的方式履行告知义务，并使用与《行政处罚决定书》相同的送达程序，原审法院已达到保护相对人权利的目的，对其送达方式予以认可。而东莞环保局选择将告知书粘贴在员工出入经过的大门上，原审法院认为并无不妥。三、东莞环保局于2013年11月29日作出涉案《行政处罚决定书》，但于2014年1月6日才送达，有违《行政处罚法》第四十条第二款的规定。虽然东莞环保局表示因电话通知新伟升公司派人前往东莞环保局处签收，所以耽误了时间，但东莞环保局亦可以选择邮寄或者直接送达的方式向新伟升公司送达《行政处罚决定书》，东莞环保局应当在日后的工作中予以改进。但鉴于东莞环保局该行为的瑕疵未对新伟升公司构成实质性的影响，故原审法院认为不足以撤销涉案的《行政处罚决定书》。针对涉案处罚决定书中认定事实的问题，本案中，东莞环保局提交的调查询问笔录显示，新伟升公司承认未经环保审批的设备0.3T／H燃柴锅炉、衣车、缝盘机及横机等机械于2014年投入使用至今；2台洗水机、2台脱水机及2台干衣机于2013年5月设立并有使用；洗水工序产生的废水未经处理直接排放。对此，东莞环保局还提交了检查笔录及相关照片佐证，故原审法院对东莞环保局认定的新伟升公司在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已经投入使用，设有洗水等工序的洗水机、脱水机、干衣机及0.3T／H燃柴锅炉等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排放的事实予以采信。新伟升公司现主张其主体工程未正式投入使用，但未就此提供充分的证据予以证实，故对其主张原审法院不予采纳。针对涉案处罚决定书中适用法律的问题，依照《建设项目环境保护管理条例》第六条、第九条以及第十条的规定，为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，我国实行建设项目环境影响评价制度；建设单位建设对环境有影响的建设项目，应当在建设项目可行性研究阶段向环保行政部门报批建设项目环境影响报告文件。又根据国务院制定的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，新伟升公司属于该名录中O类“纺织化纤”第3项“服装制造”行业，并已经设立水洗工艺，故需要编制《环境影响报告书》。新伟升公司主张仅需填报《环境影响登记表》，原审法院不予采纳。新伟升公司未编制《环境影响报告书》，未按照国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”的规定，对需要配套建设的环境保护设施未进行验收即投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定。东莞环保局依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，结合新伟升公司已经将洗水工序的废水直接排放的事实，经集体审议后对新伟升公司处6万元的行政处罚，适用法律正确，处罚幅度恰当。综上，新伟升公司的诉讼请求理据不足，原审法院依法予以驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回新伟升公司的诉讼请求。本案收取一审诉讼费人民币50元，由新伟升公司承担。
一审宣判后，新伟升公司不服，向本院提起上诉，请求：一、请求撤销原审判决；二、一审及二审诉讼费用全部由东莞环保局承担。事实与理由：一、原审法院认定事实不清，证据不足。原审法院认定“需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格”并无任何证据证明，属于主观臆造。检查现场中有缝盘机、手摇横机、衣车、烫斗、电脑机、洗水机等，但新伟升公司在原审庭审中已指出不能证明上述设备需要配套建设环保设施，然原审法院并未对此进行审查，就草率认定项目需要配套建设，应当予以纠正。原审法院未对编制《环境影响报告书》还是《环境影响登记表》等关键事实进行审查。新伟升公司为服装制造行业，原审法院认为新伟升公司需要编制《环境影响报告书》，而非《环境影响登记表》。然原审法院并未进行审查关于东莞环保局是否在发现新伟升公司未编制相关环境文件后，告知新伟升公司应当编制《环境影响报告书》还是《环境影响登记表》，如何向东莞环保局补办相关手续等进行告知的事实。故本案处罚依据的关键事实在于新伟升公司是应当编制《环境影响报告书》还是《环境影响登记表》、应当何时编制、如何编制、在编制表格后，审批后才能确定新伟升公司建设项目是否需要配套相关的环保设施。关于新伟升公司主体工程现状的事实认定存在错误，从东莞环保局提供的检查时拍摄的照片和新伟升公司的陈述均可证明，新伟升公司厂房内大部分设备并未开始正常使用，故可以充分证明新伟升公司的主体工程未正式投入使用。二、原审法院适用法律错误。原审法院认为新伟升公司于2013年5月设立了洗水机，故依照《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，新伟升公司需要编制《环境影响报告书》，而非《环境影响登记表》。然该名录只规定了新伟升公司应当编制何种环境影响文件，并没有规定建设项目何种情况需要配套相关的环保设施。而原审法院适用《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”以及第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”等法条的大前提是确认相关建设项目需要配套建设的环境保护设施。故原审法院适用上述规定，属于适用法律有误，应当予以纠正。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，向二审法院提起上诉，请求二审法院依法查明事实，维护新伟升公司的合法权益。
被上诉人东莞环保局答辩称：一、东莞环保局作出的东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。新伟升公司有工商营业执照，营业执照住所位于东莞市大朗镇巷头社区金朗北路303、305号，主要经营范围为：加工、产销、服装。新伟升公司未办理环保审批和验收手续。2013年6月21日，东莞环保局现场检查发现，新伟升公司在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，设有洗水等工序和洗水机、脱水机、干衣机、0.3T／H燃柴锅炉等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排放。执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查问卷，并拍照存证，有新伟升公司法定代表人许文升签名确定并加盖企业公章。新伟升公司的上述行为违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定。依据国务院《建设项目环境保护管理条规》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，可以对新伟升公司给予行政处罚。东莞环保局于2013年8月30日向新伟升公司处6万元罚款，并告知新伟升公司有提出听证和陈述、申辩的权利。上述文书送达时，新伟升公司工作人员拒绝签收，东莞环保局执法人员将上述文书依法留置送达，并拍照存证。新伟升公司收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有向东莞环保局申请听证，也没有提出陈述、申辩意见。东莞环保局于2013年11月29日对新伟升公司作出东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》，决定对新伟升公司处6万元罚款，并告知行政复议和行政诉讼的权利、途径和期限。上述文书送达时，新伟升公司跟单邵金枝签收确认。二、新伟升公司请求撤销《行政处罚决定书》的理由不成立。（一）东莞环保局作出的东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》认定事实清楚，与实际事实相符。2013年6月21日，东莞环保局执法人员现场检查发现，新伟升公司在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，设有洗水等工序和洗水机、脱水机、干衣机、0.3T／H燃柴锅炉等设备，需要配置建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排放。现场检查时新伟升公司正在生产。执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，有新伟升公司法定代表人许文升签名确认并加盖企业公章。综上所述，东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》认定的新伟升公司的环境违法行为事实清楚。（二）东莞环保局认为东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》处罚适用的法律依据正确。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条和国务院《建设项目环境保护管理条例》第七条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。新伟升公司从事的服装加工项目属于2008年10月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号）中的“O纺织化纤，服装制造项目”。因此，新伟升公司应当向有审批权的环境保护主管部门报批该项目的环境影响评价文件，并在项目配套建设的环境保护设施经环保部门验收合格后，方可正式投入生产或者使用。如前所述，通过调查取证，新伟升公司从事的服装加工项目于2012年4月开始投入生产，项目生产产生废水和废气等污染物。但是，新伟升公司未按照上述法律、法规规定向有审批权的环境保护主管部门报批案涉建设项目的环境影响评价文件，该项目需要配套建设的环境保护设施一直未经竣工环境保护验收合格。新伟升公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，该条相应的罚则即《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，综上所述，东莞环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条依法对其作出行政处罚并无不当。（三）东莞环保局认为东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》告知了新伟升公司有陈述、申辩或者听证的权利，按照法定程序作出决定，程序合法。1.东莞环保局作出行政处罚决定之前，于2013年8月30日作出东环罚告字（2013）561号《行政处罚告知书》，拟对新伟升公司处6万元罚款，该《行政处罚告知书》中书面列明新伟升公司有提出听证和陈述、申辩的权利。2.经调查取证，认定新伟升公司违法事实清楚，新伟升公司在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，设有洗水等工序和洗水机、脱水机、干衣机、0.3T／H燃柴锅炉等设备，需要配置建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排放。经综合判断，新伟升公司的该违法行为不属于法律规定的不予处罚的情形，经东莞环保局召开行政处罚案件审理委员会集体讨论，对新伟升公司依法作出行政处罚，程序合法。综上，东莞环保局认为东莞环保局作出的东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
另查，新伟升公司的一审诉讼请求为：1.撤销东莞环保局于2013年11月29日作出的东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由东莞环保局承担。
本院认为：本案为环境管理行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款以及国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，东莞环保局作为东莞市环境保护行政主管部门，具有对其辖区范围内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处罚的法定职责，其执法主体适格，本院予以确认。二审争议焦点在于东莞环保局作出的东环罚字（2013）1354号《行政处罚决定书》是否合法。
根据东莞环保局提交的现场照片以及向新伟升公司法定代表人许文升制作的《现场执法检查笔录》、《调查询问笔录》显示，新伟升公司未经审批同意，擅自于2012年4月设置缝盘机、手摇横机、衣车、烫斗、0.3T／H燃柴锅炉，于2013年5月设置洗水机3台，干衣机4台、脱水机2台，并承认设置以上设备后即投入使用；除其中1台脱水机、2台干衣机因损坏不能正常使用，设置至今从未使用外，其余洗水机、干衣机、脱水机的最近一次使用时间为2013年6月20日；锅炉配备有废气处理设施，洗水车间未配备废水处理设施，每天产生1吨洗水废水，未经处理直接排放；公司投产后至今未经环保部门验收合格。据此，东莞环保局认定新伟升公司在未经环保审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，设备有洗水等工序和洗水机、脱水机、干衣机、0.3T／H燃柴锅炉等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排放，事实清楚，证据充分。新伟升公司辩称主体工程未正式投入使用，与其法定代表人许文升在东莞环保局调查阶段的陈述自相矛盾，且无证据能够加以证明，应当承担举证不能法律后果。
《建设项目环境保护管理条例》第六条第一款规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。”第七条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制订并公布。”国务院院制定的《建设项目环境影响评价分类管理名录》又规定，O类“纺织化纤”第3项“服装制造”行业有湿法印花、染色、水洗工艺的，需要编制《环境影响报告书》。新伟升公司作为服装加工企业，并设有水洗工序，应当编制《环境影响报告书》。根据《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款第（一）项以及该条例第八条第一款：“建设项目环境影响报告书，应当包括下列内容：……（四）环境保护措施及其经济、技术论证；……”的规定，凡需编制《环境影响报告书》的建设项目对环境都可能造成重大影响，势必需要配套建设环境保护设施，且如前所述，法定代表人许文升在东莞环保局调查时亦承认锅炉配备有废气处理设施，洗水间未配备废水处理设施，说明新伟升公司知道且应当知道案涉建设项目需要配套建设环境保护设施。由于新伟升公司已将上述设备投入生产，但既未编制《环境影响报告书》，亦无配套建设洗水工序污染防治设施，锅炉虽然有配备废气处理设施但又没有经过验收，更无从谈起验收合格，明显违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”之规定。东莞环保局依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处1０万元以下的罚款。”的规定，对新伟升公司处以6万元行政处罚，于法有据。
综上所述，新伟升公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审法院事实认定清楚，法律适用正当，处理结果亦无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人新伟升公司负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审　判　长　　孙立凡
审　判　员　　张志强
代理审判员　　叶俏珠
二〇一四年十二月五日
书　记　员　　吴俏虹
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